چرا ممنوعیت فروش بوئینگ به ایران تصویب شد؟

هفته نامه صدا: موافقت نامه ها هنگامی از اعتبار عملیاتی برخوردار می گردند که اراده برخاسته از حُسن نظر حیات بخش آنها باشد. حال اگر این حسن نظر در یک سوی میز وجود نداشته باشد، تنها ضمانت اجرایی پیاده سازی مفاد توافق نامه این است که هیچ یک از طرفین از قدرت مانور فزون تر به جهت در اختیار داشتن توان آوردن فشار بدون تحمل هزینه های هم سطح برخوردار نباشد. در صحنه روابط بین الملل هر زمان نیازها و منافع تنها یکی از بازیگران معیار اجرا یا عدم اجرای توافق نامه باشد، محققا معادله ای به شدت هزینه آور را باید برای طرف دیگر انتظار داشت. در بلندمدت منافع، ارزش ها و هویت و به عبارتی دیگر این موجودیت است که در معرض تهدیدات اجتناب ناپذیر قرار خواهد گرفت.

بازی کاخ سفید و کنگره

سیستم سیاسی آمریکا به گونه ای چینه بندی گشته که قدرت در دو سوی خیابان پنسیلوانیا تقسیم شده است. قانون اساسی مشخصا به هیچ یک از دو قوه مجریه و مقننه جایگاه رفیع تری در رابطه با میزان قدرت اعطا نکرده و به همین روی شرایط، موضوعات و منافع تصمیم گیرندگان هستند که در تحلیل نهایی معین می نمایند که کاخ سفید و یا کنگره کدامین یک در رابطه با هر مناقشه و منازعه ای دست بالاتر را در تعیین نتایج در اختیار دارند.


در خصوص بعضی از مسائل توافق وسیعی بین رییس جمهور و اعضای کنگره به وجود می آید در حالی که در خصوص مباحثی نیز به جهت تعارضات وسیع تفسیری و دیدگاهی گسل عمیق و گسترده ای را شاهد می گردیم. در رابطه با موضوعاتی نیز واضح می گردد که قوه اجرایی کشور و قوه قانون گذاری در ماهیت با یکدیگر اشتراک نظر فزاینده ای را به صحنه می آورند اما شیوه ها و تفسیرهای متفاوتی را برای تحقق خاصی که در خصوص آن همسو می باشد را ترجیح می دهند و خواهان می گردند. در شرایطی که قدرت در دو سوی طیف سیاسی یعنی بین دو حزب تقسیم شده باشد و تعارض تفسیری و شیوه ای محرز گردد، پیاده سازی توافقاتی که کاخ سفید آنها را خواهان باشد، با چالش های فزاینده تری روبرو خواهد شد.

با در نظر گرفتن قدرت «کیف پول» و «تصویب قراردادها» و «تجارت با دیگر کشورها» که قانون اساسی آمریکا برای کنگره در این موارد قدرت های فراوانی قائل شده است، کاخ سفید به شدت در رابطه با اجرای توافق نامه هایی که با دیگر کشورها، در خصوص مواردی که حضور کنگره در پیاده سازی آنها حیاتی است، به امضا رسانده گریزی جز چانه زنی و در نظر گرفتن نظرات اعضای قوه مقننه ندارد.

به دلایل عدیده ای اعضای کنگره آمریکا که در کنترل حزب جمهوری خواه می باشد تصویر مطلوبی از توافق هسته ای ترسیم نمی نمایند. اعضای سنا که هر شش سال یک بار و اعضای مجلس نمایندگان که هر دو سال یک بار خود را در برابر رأی دهندگان می یابند، می بایستی به گونه ای رفتار کنند و قانون گذاری نمایند که نظر مثبت رأی دهندگان را جلب کنند. هدف غایی هر عضو کنگره انتخاب مجدد می باشد. به همین روی او تنها به سیاست هایی روی می آورد که پیروزی را برای او هر دو سال یک بار و یا شش سال یک بار تضمین کند.


در همین چارچوب است که اعضای کنگره کمترین ابایی از مخالفت با رییس جمهور، دیگر اعضای حزب، رهبران حزب در کنگره و اصولا با نظر حزب در موارد اختلافی ندارند؛ در صورتی که نظر مثبت رأی دهندگان را برای خود تضمین شده بیابند. آنچه برای آنان مهم و حیاتی می باشد این نکته است که رأی دهندگان در حوزه انتخابی و یا ایالت نظر مثبت را به سوی تصمیمات او متوجه گردانند.

البته پر واضح است که رأی دهندگان به استدلال های حزب، رییس جمهور یا اعضای دیگر کنگره از حزب خود اعتنا می کنند اما آنچه برای آنان مهم است این می باشد که به فردی رأی دهند که به خواست ها، نظرات و نیازهای آنها نزدیک تر باشد. از همین روی است که عضو کنگره در اکثر قریب به اتفاق مواقع بر اساس محاسبات انتخاباتی (انتخاب مجدد) است که سمت و سوی خود را مشخص می کند. یعنی این که محاسبه می نماید رأی دهندگان در حوزه انتخاباتی و یا ایالت (کسانی که محققا در روز رأی گیری در پای صندوق ها حضور می یابند) به طور کلی چه سیاستی را انتظار دارند و چه نوع تصمیمی را خواهان می باشند.

با در نظر گرفتن این واقعیات متوجه می شویم که چرا اکثر اعضای کنگره آمریکا سیاست هایی را تشویق و ترویج می کنند که محدودیت ها و مشکلات فزاینده ای را برای توافق نامه هسته ای رقم می زند. کنگره آمریکا در طول سال ها به تدریج در مسیری گام برداشته است که استعداد مخالفت امروزی را توافق هسته ای را ممکن نموده است. در دهه های قبل بین اعضای جمهوری خواه و دموکرات در رابطه با هر نوع توافقی تفاوت های وسیع وجود داشت اما به تدریج دیدگاه های کلی اعضای دو حزب به یکدیگر نزدیک تر گشت و امروزه در مقام مقایسه با گذشته اجماع نظر وسیع تر و عمیق تری بین محافظه کارها و لیبرال ها به وجود آمده است.

هر چند این دو گرایش تفسیرهای متفاوت و شیوه های متمایزی را مطرح می کنند اما در رابطه با ماهیت مسئله به شدت به یکدیگر نزدیکتر شده اند و از همین روی است که باراک اوباما چالش های وسیع تری را به جهت شکل گیری این اجماع نظر، از سوی کنگره شاهد بوده است.

بازی دو سر بُرد

از زمان توافق هسته ای در ۱۴ جولای ۲۰۱۵ کنگره آمریکا به رهبری جمهوری خواهان به تمام مکانیزم های در اختیار متوسل شده تا فزون ترین هزینه ها و قلیل ترین دستاوردها را برای طرف دیگر توافقنامه به وجود آورد. نکته ای که به دلایلی هیچ گاه به آن توجه نشد و اصولا مطرح نگشت این ظرفیت حیاتی و کلیدی است که توافق نامه ها برای بازیگری که اکثر قریب به اتفاق کارت های بازی را در اختیار دارد و نظرات اوست که وزن را به یک نکته خاص و مطرح شده اعطا می کند. فقط الزامات اجرایی «مشروط» به وجود می آورد. آنچه توافق نامه را هویت می بخشد مکتوبات درون آن نمی باشد بلکه تفسیری است که از بندها و اصول مندرج در آن می گردد. پر واضح است که با توجه به الگوهای تاریخی و بحث های تئوریک غالبا تفسیر بازیگرانی که توانمندی های فزون تری را به صحنه می آورند و از ظرفیت های بالاتری برای دگرگونی در شرایط و اوضاع برخوردار باشند، در جایگاه مرجع قرار می گیرد.


حال اعضای کنگره بالاخص اکثریت جمهوری خواه سنا و مجلس نمایندگان به تفسیر مفاد و اصول موافقت نامه پرداخته اند. چارچوب کلی توافق نامه به گونه ای است (تحریم ها بخشی هستند و کل تحریم ها به طور همزمان از بین نمی روند و تحریم هر بخشی به طور مجزا برطرف می شود که هیچ تاثیری در از بین رفتن تحریم دیگر بخش ها ندارد) که این امکان را در اختیار کنگره قرار می دهد تا وظایف و تعهداتی را که آمریکا بر عهده گرفته است در مواردی بسیار رقیق کند و در مواردی هم اصولا از اجرایی شدن آنها (از طریق این استدلال که رفع تحریم در یک بخش منجر به این می گردد که تحریم ها در دیگر موارد که همچنان برقرار می باشند مثلا موشکی و حقوق بشری برای اجرایی شدن دچار اشکال گردند) جلوگیری کنند.

موضوع کلیدی که هیچ گاه به آن پرداخته نشده این واقعیت می باشد که در معاملات با قدرت های بزرگ فعل ها باید همزمان انجام شود. قدرت های بزر در صحنه بین الملل به علت در اختیار داشتن ظرفیت ها و توانمندی های فزون تر از این فرصت برخوردار می باشند که تعهدات خود را با ترفندهای مختلف اجرایی ننمایند و هزینه های این اقدام را هم به راحتی تقبل کنند چرا که قلیل هستند. پس هیچ گاه نباید این فرصت برای یک قدرت بزرگ پیش آید که او در جایگاهی قرار بگیرد که خودش تعیین کند که تعهد خود را انجام دهد و یا انجام ندهد. شرایط باید به گونه ای سازمان یابد که او گریزی جز پایبندی به توافق نداشته باشد. پس فعل های دو سوی توافق نامه باید به طور همزمان به وسیله بازیگران انجام شوند.

کمیته خدمات مالی مجلس نمایندگان آمریکا به دنبال جلسات استماع که در ماه جون در خصوص فروش هواپیماهای مسافرتی بوئینگ در راستای توافقنامه هسته ای داشت، مخالفت خود را با تصمیم شرکت بوئینگ با فروش ۸۰ فروند هواپیمای مسافرتی به ارزش ۱۷ میلیارد و ۶۰۰ میلیون دلار و حمایت بوئینگ از اجاره ۲۸ هواپیما به وسیله طرف دیگر موافقتنامه اعلام کرد. این کمیته خواهان این شد که بانک صادرات و واردات آمریکا به هیچ نهاد و تشکیلاتی که خواهان تامین مالی به طرفی که خواهان خرید این هواپیماها می باشد امکانات مالی خود را اعطا نکند و وزیر خزانه داری از صدور مجوز برای فروش این هواپیماها منع گردد. این خزانه داری آمریکا بود که در سال ۲۰۱۱ تحریم فروش هواپیماهای مسافرتی را به صحنه آورد هر چند که بر اساس موافقت نامه هسته ای بنا شده است فروش هواپیماها از سال ۲۰۱۷ آغاز گردد. در ۷ جولای ۲۰۱۶ مجلس نمایندگان آمریکا با ۲۳۹ رأی موافق در برابر ۱۸۵ رأی مخالف لایحه بودجه تخصصی خدمات مالی را با الحاق دو متمم به تصویب رساند. یکی از متمم ها دفتر کنترل سرمایه خارجی (OFA) را منع می کند که با استفاده از منابع خود فروش هواپیما را ممکن سازد و دیگر این که هیچ یک از نهادهای مالی آمریکا مجوز تامین مالی خرید هواپیما را در اختیار خریدار قرار ندهد.

این اقدام مجلس نمایندگان عملا نقض آشکار توافق هسته ای ۱۴ جولای ۲۰۱۵ است که «اجازه برای فروش هواپیماهای مسافرتی، خدمات و قطعات مرتبط را اعطا می کند» و اما تاکید می کند که استفاده از این هواپیماها و قطعات برای «مقاصدی انحصارا غیر هوانوردی غیرنظامی» ممکن نباشد. این جملات قدرت مانور فراوانی را برای اعضای کنگره آمریکا فراهم آورده که از آغاز هم برای کاخ سفید و کنگره محرز بود.

در واقع برای تمامی موافقان و مخالفان توافق نامه واضح بود که فروش هواپیما از نظر تئوری کاملا ممکن است اما از نقطه نظر عملی می تواند در نهایت یک خیال واهی باشد. نمایندگان مجلس با «تفسیر» و «برداشت» از «مقاصد» آینده طرف خریدار هواپیماها تلاش برای عدم فروش هواپیماها را ماهیتی قانونی اعطا کردند بدون اینکه توافقنامه هسته ای تایید شده به وسیله رییس جمهور و کنگره را غیرقانونی بنامند.

اعضای کنگره این تفسیر را مطرح کردند که از این هواپیماها برای مقاصد هوانوردی نظامی استفاده خواهد شد و به همین روی بر تداوم دیگر تحریم های در حال اجرا تاثیر خواهد گذاشت و باید از فروش آنها جلوگیری شود. با توجه به اینکه تمامی هواپیماهای مسافرتی جهان که در غرب ساخته می شود دارای بیش از ۱۰ درصد قطعات ساخت آمریکا می باشند و بر اساس قوانین داشتن بیش از ۱۰ درصد محتوا ملزوم می سازد که فروش آنها با مجوز آمریکا باشد، عملا فروش هواپیماهای مسافرتی از سوی اتحادیه اروپا نیز متوقف می شود.

کنگره آمریکا و کاخ سفید در چارچوب اولویت ها و معیارهای خود به چانه زنی و بده و بستان در این رابطه در طول ماه های آینده خواهند پرداخت و از موضوع فروش هواپیماهای مسافرتی در راستای منافع سازمانی، فردی و اقتصادی بهره خواهند جست.

قاعده بازی در نظام بین الملل همیشه این بوده که طرفی که ظرفیت ها، توانمندی ها و جایگاه رفیع تری را در صحنه دارا می باشد در مسند مرجع تفسیری قرار می گیرد و او با توجه به نیازها، خواست ها و اولویت های خود به ماهیت بخشی به نیات طرف مقابل می پردازد.

حسین دهشیار - استاد دانشگاه علامه طباطبایی