بازگشت به نظام پارلمانی نوآوری نیست

مثلث آنلاین: عباس سلیمی‌نمین معتقد است: «اصلا زیرساخت‌های نظام پارلمانی در کشور وجود ندارد. اگر مجلس را بدون آنکه صلاحیت لازم داشته باشد تقویت کنیم، برای کشور مشکل‌زا می‌شود.»

مهرماه سال ۹۰ بود که مقام معظم رهبری برای نخستین‌بار در سفر به کرمانشاه در جمع دانشگاهیان از تغییر نظام ریاستی به نظام پارلمانی سخن گفتند. ایشان فرمودند: «... امروز نظام ما نظام ریاستی است؛ یعنی مردم با رای مستقیم خودشان رئیس‌جمهور را انتخاب می‌کنند؛ تا الان هم شیوه بسیار خوب و تجربه‌شده‌ای است. اگر یک روزی در آینده‌های دور یا نزدیک - که احتمالا در آینده‌های نزدیک، چنین چیزی پیش نمی‌آید - احساس بشود که به جای نظام ریاستی مثلا نظام پارلمانی مطلوب است - مثل اینکه در بعضی از کشورهای دنیا معمول است - هیچ اشکالی ندارد؛ نظام جمهوری اسلامی می‌تواند این خط هندسی را به این خط دیگر هندسی تبدیل کند؛ تفاوتی نمی‌کند.» چند روز پیش نیز عزت‌الله یوسفیان‌ملا رئیس کمیسیون تدوین آیین‌نامه داخلی مجلس اعلام کرد «نمایندگان قصد دارند برای بازنگری در قانون اساسی نامه‌ای را به مقام معظم رهبری تقدیم کنند تا اینکه معظم له، دستور بازنگری قانون اساسی را برای تبدیل نظام از ریاستی به پارلمانی ‌به رئیس‌جمهور ابلاغ کنند.» با این مقدمه بفرمایید فرق بین نظام پارلمانی و نظام ریاستی در چیست؟ به نظر شما رجعت به نظام پارلمانی چه معایب و مزایایی خواهد داشت؟

تفاوت نظام پارلمانی با ریاستی در تعریف نسبت قوه مجریه با قوه مقننه است. به عبارت دیگر در نظام پارلمانی نسبت به نظام ریاستی شاهد افزایش حدود اختیارات قوه مقننه و توزیع قدرت رئیس دولت بین رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر هستیم، نخست‌وزیری که علاوه بر پاسخگویی به رئیس‌جمهور باید زیر نظر مجلس نیز کار کند. این توزیع قدرت در واقع از برخی مشکلات می‌کاهد. در قانون اساسی فعلی قوه مجریه حدود اختیاراتش بسیار بسیار وسیع است و این مساله یک‌سری تبعات و مشکلاتی را ایجاد می‌کند. در گذشته هم شاهد بودیم یعنی قوه مجریه هم می‌تواند در نظام اداری یک تغییرات گسترده ایجاد کند و هیچ کسی جلودارش نیست. یعنی می‌تواند صدر تا ذیل همه مدیران را تغییر دهد، در حالی‌که در هیچ نظام چرخشی دنیا شاهد این اتفاق نیستیم که رئیس قوه مجریه بتواند این میزان تغییر را در نظام اداری کشور ایجاد کند. غالبا محدودیت‌های فراوانی برای رئیس قوه مجریه می‌گذارند تا دستش در تغییر مدیران باز نباشد، با این هدف چنین محدودیت‌گذاری انجام می‌شود که رشدها در نظام اداری براساس سلسله مراتب انجام شود، یعنی احزابی که بر سر قدرت می‌آیند و می‌روند، این مساله در سلسله مراتب نظام اداری نقش و اثری به جای نگذارد. در واقع تغییر مدیران خارج از حدود اختیارات رئیس قوه مجریه انجام می‌شود. نخست‌وزیر برآمده از حزب غالب وقتی قدرت را در اختیار می‌گیرد، قادر نخواهد بود تغییراتی را در معاونان وزارتخانه‌ها ایجاد کند چون فقط می‌تواند یک معاون حزبی را جابه‌جا کند و سایر معاونان وزارتخانه‌ها کاملا ثابت هستند و با تغییر حزب حاکم، عوض نمی‌شوند. امروز می‌بینیم در ایران دست قوه مجریه برای توزیع بودجه کاملا باز است، یعنی می‌تواند کاملا برخلاف نظر مجلس عمل کند و آنچه را مجلس مصوب کرده، انجام ندهد یا بهانه‌هایی را بیاورد تا به قانون مصوب مجلس تن ندهد. کما‌اینکه شاهد بودیم درباره حقوق برخی بخش‌های ارتش این کار را رئیس سازمان برنامه و بودجه انجام داد و بودجه کامل را در اختیار آنها قرار نداد که این مساله باعث شد حقوق آن بخش‌ها به‌طور ناقص پرداخت شود و این مساله مشکلاتی را به وجود آورد. وقتی هم مجلس توضیح خواست، اعلام کردند ما کامل پرداخت کردیم. بعد که مجلس جلسه مشترک گذاشت، ثابت شد که سازمان برنامه و بودجه در این زمینه کوتاهی کرده و مشکلاتی را برای کشور به وجود آورده است.

اما مطابق قانون اساسی مجلس می‌تواند رئیس‌جمهور را به علت تخلفاتی که در قانون انجام می‌دهد مورد سئوال قرار دهد یا حتی استیضاح کند.

استیضاح رئیس‌جمهور تبعات زیادی دارد و هیچ گاه کار به آنجا نمی‌رسد. یعنی نمایندگان نمی‌توانند به راحتی وارد این عرصه استیضاح رئیس‌جمهور شوند به خاطر آنکه بودجه فلان دستگاه پرداخت نشده است چون استیضاح رئیس‌جمهور هزینه و تبعات برای کشور دارد و درگیری بین دو قوه اصلی کشور را به نمایش می‌گذارد. استیضاح رئیس‌جمهور فقط در یک شرایط کاملا اضطرار می‌تواند اتفاق بیفتد. نظام پارلمانی این حسن را دارد که قدرت قوه مجریه توزیع می‌شود. با وجود آنکه رئیس قوه مجریه هیچ کشوری چنین حوزه اختیاراتی ندارد اما در گذشته شاهد بودیم که رئیس قوه مجریه به این حدود اختیارات قانع نبود و خواستار قدرت بیشتر می‌شد. این مساله در دولت‌های آقای ‌هاشمی، آقای خاتمی و آقای احمدی‌نژاد رخ داد که اینها خواهان اختیارات بیشتر بودند.

خب، اگر نخست‌وزیر هم رئیس دولت باشد همین اتفاق می‌افتد چون وقتی طرح استیضاح نخست‌وزیر مطرح شود، همین مصلحت‌اندیشی‌ها را شاهد خواهیم بود.

خیر، نخست‌وزیر اگر رئیس دولت باشد چنین مساله‌ای رخ نمی‌دهد چون نخست‌وزیر پشتوانه مستقیم رای مردم را ندارد و نمی‌تواند متکی به یک رای چشمگیر باشد و براساس این بخواهد زیاده‌طلبی کند. نخست‌وزیر با رای پارلمان انتخاب می‌شود، طبیعتا این بحث یک عامل بازدارنده برای زیاده خواهی اوست. اما نظام پارلمانی یک پیش‌نیازهایی دارد و آن پیش‌نیازها داشتن احزاب قوی است تا احزاب قوی مسئولیت نمایندگانی را که به مجلس گسیل می‌دارند به عهده بگیرند. یعنی در واقع این احزاب مسئولیت عملکرد نمایندگان خود را در پارلمان بپذیرند که الان چنین وضعیتی را شاهد نیستیم. درست است که عمدتا جریانات سیاسی و احزاب نمایندگانی را به مجلس گسیل می‌دارند اما نمایندگان موقعیت پررنگی در نظام حزبی ندارند. حال آنکه در نظام پارلمانی کاندیداهایی که برای نمایندگی مجلس به جامعه معرفی می‌شوند باید سابقه‌ای در نظام حزبی داشته باشند.

با این توضیحاتی که می‌دهید، در واقع می‌گویید الان زیرساخت نظام پارلمانی در کشور وجود ندارد؟

خیر، اصلا زیرساخت‌های نظام پارلمانی در کشور وجود ندارد. اگر مجلس را بدون آنکه صلاحیت لازم داشته باشد تقویت کنیم، برای کشور مشکل‌زا می‌شود. در نظام پارلمانی احزاب مسئولیت عملکرد نمایندگان خود را در مجلس می‌پذیرند و آنها را به‌نوعی اداره می‌کنند اما امروز در مجلس شورای اسلامی نمی‌توان یک کنترل درون‌ساختاری داشت چون ریاست مجلس و هیات‌رئیسه توسط نمایندگان انتخاب می‌شوند و به درستی هم باید همین طور انتخاب شوند اما اینها نمی‌توانند نمایندگان را کنترل کنند. یعنی هیات‌رئیسه مجلس خودش را محتاج آرای نمایندگان می‌داند، طبیعتا در تقابل با نمایندگان قرار نمی‌گیرد و همین امر موجب می‌شود که نتواند نمایندگان را کنترل کند.

رفتن به سمت نظام پارلمانی صرفا نیازمند وجود احزاب قوی و فراگیر در کشور است یا آنکه خود مجلس نیز باید تغییر ساختار دهد؟ برخی حقوقدان‌ها معتقدند ما در نظام پارلمانی باید دو مجلس داشته باشیم که یک مجلس همچون کنگره قانونگذاری و مجلس دیگر همچون مجلس سنا بر مصوبات مجلس قانونگذار نظارت کند. به عبارت دیگر طرفداران این دیدگاه می‌گویند نظام پارلمانی کشور برای کارآمدی بیشتر باید از حالت تک‌مجلسی خارج شود، نظر شما چیست؟ آیا این اتفاق هم جزو الزامات تبدیل نظام جمهوری اسلامی از ریاستی به پارلمانی است؟

این دیدگاه قابل بحث است. منتها می‌خواهم بگویم الان ما سیستم رسمی نظارت بر نمایندگان را نداریم و نمی‌توانیم داشته باشیم و قطعا نگرانی رهبر معظم انقلاب در این زمینه مدت‌هاست که زمین مانده، بارها به مجلس تاکید کردند که مجلس برای حفظ جایگاه خود یک جایگاه نظارتی ایجاد کند.

اما جایگاه نظارت بر مجلس تعریف شد و بر همین اساس هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان شکل گرفت.

اصلا به نظر من هیچ تاثیری نداشته است الان نمایندگان تخلفات متعددی دارند اما ظرف چند سال گذشته یک مورد برخورد با تخلف را شاهد نبودیم که اعلام شود یا مطلع شویم که با تخلف فلان نماینده متخلف برخورد شده است.

اما مجلس شورای اسلامی امروز با همان اختیارات مجلس شورای اسلامی در دهه ۶۰ است. آن زمان نظام جمهوری اسلامی ایران، پارلمانی بود الان ریاستی است، آیا مجلس شورای اسلامی امروز نمی‌تواند کارکرد مجلس شورای اسلامی دهه ۶۰ را داشته باشد؟

خیر، قطعا نمی‌تواند. در دهه ۶۰ نمایندگان مجلس شاخص و شناخته شده بین مردم بودند و سابقه مبارزاتی با رژیم شاه داشتند.

یک نکته در تکمیل صحبت‌های شما این است که نمایندگان مجلس در دهه ۶۰ از پشتوانه حزب جمهوری اسلامی نیز برخوردار بودند.

بله، آنها از پشتوانه قوی حزبی برخوردار و دارای یک عملکرد روشنی در جامعه بودند. حتی نمایندگان شهرستان‌ها بسیار قوی ظاهر می‌شدند و عملکرد قابل‌قبولی در مجلس داشتند اما الان از حوزه انتخابیه تهران، ری، شمیرانات و اسلامشهر نمایندگانی به مجلس راه یافتند که هیچ کس آنها را نمی‌شناسد. یعنی حتی تهرانی‌های باسابقه سیاسی هم شناختی نسبت به آنها ندارند، بنابراین هیچ کسی مسئولیت عملکرد آنها را نمی‌پذیرد. این حالت شأن مجلس را پایین می‌آورد. حالا اگر مجلسی که شأنش تنزل یافته، مسئولیت دیگری هم متوجه‌اش شود، از این مسئولیت نه تنها حسن استفاده را نخواهد کرد بلکه دچار مشکلات مضاعفی خواهد شد. دادوستد در آن افزایش خواهد یافت و مسائل اینچنینی به وجود خواهد آمد. به نظر من یکسری الزاماتی در ارتباط با رویکرد به نظام پارلمانی وجود دارد که باید به این الزامات توجه شود. ضمن آنکه می‌خواهم بگویم چرا ذهن خودمان را به دو مدل محدود می‌کنیم. رهبری وقتی این بحث را مطرح کردند، منظورشان این بود که صاحب‌نظران روی این قضیه فکر کنند و نوآوری داشته باشند. بازگشت به نظام پارلمانی که نوآوری نیست. ما یک تجربه‌ای را در نظام پارلمانی داشتیم، تازه در آن شرایط که مجلس شورای اسلامی بسیار قوی بود، حتی نظام پارلمانی همان زمان هم مشکلاتی را برای اداره کشور ایجاد کرد و اختلافاتی به وجود آمد. در واقع وقتی قدرت قوه مجریه بین رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر تقسیم می‌شود، خود این موجب اختلافاتی خواهد شد و هماهنگی‌ها را در قوه مجریه مقداری سخت می‌کند. قطعا وقتی بخشی از اختیارات اداره قوه مجریه با رئیس‌جمهور و بخشی با نخست‌وزیر باشد خود این منشأ اختلاف می‌شود. رئیس‌جمهور پشتوانه رای مردم را در اختیار دارد و نخست‌وزیر هم پشتوانه رای مجلس را؛ این مساله می‌تواند تقابل قوه مقننه و قوه مجریه را زیاد کند. همانطور که این اتفاق در دهه ۶۰ رخ داد.

آیا می‌شود در نظام پارلمانی فقط نخست‌وزیر رئیس دولت باشد و جایگاه رئیس‌جمهور از قوه مجریه حذف شود؟

این هم می‌تواند، باید روی این مطلب فکر کرد. شرایط کنونی ما در قوه مجریه با نظام‌های اداری دیگر کشورها فرق می‌کند. من درباره سیستم اداری فرانسه و انگلیس مطالعه کردم، در این دو کشور اصلا به قوه‌مجریه اجازه نمی‌دهند که اینقدر در جابه‌جایی مدیران دستش باز باشد. الان نحوه رشد در قوه مجریه ما اصلا براساس تجربه و تخصص نیست. در حالی که کشورهایی با نظام پارلمانی قوی اصلا نمی‌گذارند قوه مجریه دستش باز باشد و هر کسی با هر میزان صلاحیت به یک‌باره به معاونت وزیر منصوب شود، نخست‌وزیر می‌تواند فردی را به‌عنوان وزیر را انتخاب کند اما وزیر وقتی امور وزارتخانه‌ای را برعهده گرفت فقط می‌تواند یک معاون امور هماهنگی را منصوب کند. بقیه معاونان همه براساس رشد منطقی در نظام اداری بالا می‌آیند یعنی باید کارمند باشند، رشد کنند، رئیس اداره، معاون مدیرکل، مدیرکل و بعد در جایگاه معاون وزیر قرار بگیرند. در واقع پیشرفت در نظام اداری انگلیس و فرانسه براساس طی کردن سلسله مراتب است. مثل ایران نیست که وزیر کسی را از خارج وزارتخانه به جایگاه مدیرکلی منصوب کند. بدون آنکه آن فرد سابقه‌ای در آن حوزه داشته باشد. چنین اتفاقی در نظام اداری انگلیس رخ نمی‌دهد.

در واقع شما می‌فرمایید اگر همین الان بخواهیم بدون توجه به زیرساخت‌ها، نظام جمهوری اسلامی از ریاستی به پارلمانی تبدیل شود، نه تنها مشکلات حل نمی‌شود بلکه این مساله به مشکلات کشور خواهد افزود؟

بله قطعا به مشکلات افزوده می‌شود و این تبعات دارد. درست است یکسری مزایا خواهد داشت اما تبعات جدی هم دارد. معتقدم این بحث در میزگردهای کارشناسی باید دنبال شود یعنی رسانه‌ها از همه افراد باسابقه‌ای که در نظام اداری قبلا کار کرده‌اند و افرادی وزین و اهل فکر هستند دعوت کنند و میزگرد بگذارند تا آنها بحث کنند و نواقص و ایرادها را در‌‌بیاورند، ماحصل صحبت‌ها و طرح دیدگاه‌های مختلف می‌تواند مدلی را ارائه دهد که ایرادها را به نوعی مهار کند.

یعنی بیشتر برآوردها و احصا کردن مشکلات باید به مردم هم منتقل شود تا مردم براساس اشراف بر مسائل در همه‌پرسی رای به اصلاح قانون اساسی بدهند؟

این مرحله ثانویه است.

چون شما می‌گویید رسانه‌ها میزگرد بگذارند.

بله، وقتی یک کار کارشناسی انجام شود، حاصل کار کارشناسی نیز در اختیار مردم قرار می‌گیرد. یعنی اگر ما این مساله را در رسانه‌ها مطرح کنیم، همه استعداد‌ها و توانمندی‌های جامعه در این مساله درگیر می‌شود یعنی مردم می‌فهمند ما در نظام اداری چه مشکلی داریم، حدود اختیارات قوه‌مجریه الان مشکل‌گشاست یا مشکل‌‌زاست. که به نظر من مشکل‌زاست. اینکه هیچ موقع قوه‌مجریه قانع به حدود اختیارات خود نبود و این حدود اختیارات بسیار‌بسیار بالاست معنایش این است که دستش باز است که هر کاری خواست انجام دهد؛ حتی با این وجود باز تمایل دارد اختیاراتش بیشتر باشد. یعنی می‌تواند تمام نظام اداری کشور را به هم بریزد، جهت‌گیری‌ها را عوض کند، حال آنکه هیچ کشوری نمی‌گذارد این اتفاق در نظام اداری‌اش بیفتد. بنابراین می‌توان این بحث‌ها را در جامعه مطرح و الزام کرد که ما همه استعدادها را به کار بگیریم برای اینکه به یک نتیجه جامع برسیم. نه آنکه مدلی در گذشته تجربه شده و دوباره بخواهیم به همان تجربه قبل برگردیم، این خیلی عاقلانه نیست.

شما معتقدید اگر بخواهد تغییر نظام از ریاستی به پارلمانی یا مدل دیگری اتفاق بیفتد باید در یک پروسه زمانی انجام شود نه آنکه یک مرتبه رخ دهد؟

بله حتما این قضیه را باید به اهل نظر ارائه داد، دیدگاه‌های اهل نظر را به کار گرفت و روی آنها بحث کرد بنابراین این یک پروسه طولانی را می‌طلبد. قطعا این طور نیست که نمایندگان مجلس بخواهند یک مرتبه تغییر قانون اساسی بدهند و دوباره به نظام پارلمانی برگردیم، این کار عاقلانه‌ای نیست.

درباره نظام پارلمانی دو دیدگاه وجود دارد، برخی معتقدند چنین قالبی ویژگی دموکراتیک جمهوری اسلامی را کاهش می‌دهد اما در مقابل هستند کسانی همچون علی لاریجانی که می‌گویند نظام پارلمانی «ضد دیکتاتوری» است و انتخاب رئیس دولت به وسیله نخبگان منتخب مردم در پارلمان، نظارت بر عملکرد نفر اول دستگاه اجرایی را بیشتر می‌کند، بنابراین حرکت از نظام ریاستی به سوی نظام پارلمانی، ساختار اداره کشور را منظم‌تر می‌کند، نظر شما چیست؟

همان‌طور که گفتم نظام پارلمانی مزایایی دارد و از جهاتی به نفع جامعه است اما از جهاتی نیز می‌توان گفت به نفع جامعه نیست. اما بُعد دموکراتیک نظام فرقی نمی‌کند، ما امروز رئیس‌جمهور داریم که اختیارات نخست‌وزیر به او واگذار شده است، حالا می‌توان این مسئولیت انتخاب نخست‌وزیر را به پارلمان داد که آن منتخب مردم است.