عضویت در شوراها مشروط به دین افراد نیست

کامبیز نوروزی. حقوق‌دان در شرق نوشت: شورای نگهبان در اظهارنظری که در نامه آيت‌الله جنتی آمده است، تبصره ١ ماده ٢٦ قانون تشکیلات شوراهای شهر و روستا مصوب ١٣٧٥ را مغایر شرع دانسته و لغو کرده است. در این تبصره آمده است «اقليت‌هاي ديني شناخته شده در قانون اساسي به جاي اسلام بايد به اصول دين خود اعتقاد و التزام عملي داشته باشند».

تبصره یک در مقام توضیح بند ج ماده ٢٦ تصویب شده است. ماده ٢٦ شرایط داوطلبان عضویت در شورای شهر را معین کرده است. طبق بند ج، یکی از شرایط داوطلبان عبارت است از «اعتقاد و التزام عملی به اسلام و ولایت مطلقه فقیه». با‌این‌حال قانون‌گذار با توجه به اینکه در مناطق مختلف کشور پیروان سایر ادیان رسمی نیز زندگی می‌کنند و آنان نیز از حق انتخاب‌شدن و حق انتخاب‌کردن برخوردارند، در تبصره یک مشخص کرده است که پیروان سایر ادیان اگر داوطلب عضویت در شورای شهر یا روستا هستند، باید به دین خود معتقد و عملا ملتزم باشند؛ بنا‌براین طبق قانون پیروان سایر ادیان نیز می‌توانند در اجرای حق اساسی و ذاتی خود، داوطلب عضویت در شورای شهر بوده و اگر رأی مردم را کسب کردند، عضو شورا شوند. نتیجه اظهارنظر جديد دبير شورای نگهبان درباره مغایرت تبصره ١ ماده ٢٦ با شرع، این است که پیروان سایر ادیان از این پس نمی‌توانند به عضویت شوراهای شهر‌وروستا درآیند. در نتیجه این گروه از شهروندان جمهوری اسلامی به دلیل پیروی از دیگر ادیان رسمی کشور از حق انتخاب‌شدن در شوراهای شهروروستا محروم‌اند.

ناگفته نماند که اگرچه به‌صراحت در نظریه شورای نگهبان نیامده است، ولی از مفاد آن می‌توان استنباط کرد که در هر شهر یا روستا که پیروان دین دیگری، غیر از اسلام اکثریت ساکنان محل را تشکیل می‌دهند، پیروان همان دین می‌توانند به عضویت شورا درآیند. اینک آنچه مورد بحث است این است که نظریه شورای نگهبان تا چه اندازه با معیارهای قانون اساسی حقوق ملت سازگار است و مستندات آن برای احراز مغایرت با شرع کافی است.

یکم: مهم‌ترین و غیرحقوقی‌ترین نکته‌ای که در این نظریه شورای نگهبان وجود دارد، چیزی است که در آن نوشته نشده است، بلکه مبنا و اساس پنهان این نظریه است. شورای نگهبان بخشی از یک قانون را مغایر شرع اعلام کرده که قبلا در ١٣٧٥ همان را تأييد کرده و مغایرتی از حیث قانون اساسی یا شرع در آن ملاحظه نکرده است. در واقع شورای نگهبان برای خود قائل به این اختیار است که پس از بررسی یک قانون و اعلام عدم مغایرت آن با موازین شرعی و اصول قانون اساسی، هر زمان می‌تواند مجددا و رأسا اظهارنظر دیگری کرده و همان قانون را مغایر شرع یا قانون اساسی اعلام کرده و از اعتبار ساقط کند.

اما براساس مفاد قانون اساسی و بنیادهای منطق حقوق و نظم عمومی پس از آنکه شورای نگهبان درباره یک مصوبه مجلس نظر موافق داد و این مصوبه «قانون» شد، دیگر شورای نگهبان مجاز به اظهارنظر نیست و نمی‌تواند در اظهارنظری دیگر آن قانون را مغایر شرع یا قانون اساسی اعلام کند. بنا به اصل نود‌و‌چهارم قانون اساسی «کلیه‏ مصوبات‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ باید به‏ شورای‏ نگهبان‏ فرستاده‏ شود. شورای‏ نگهبان‏ موظف‏ است‏ آن‏ را حداکثر ظرف‏ ١٠ روز از تاریخ‏ وصول‏ از نظر انطباق‏ بر موازین‏ اسلام‏ و قانون‏ اساسی‏ مورد بررسی‏ قرار دهد و چنانچه‏ آن‏ را مغایر ببیند برای‏ تجدید نظر به‏ مجلس‏ بازگرداند.

در غیر این‏ صورت‏ مصوبه‏ قابل‏ اجرا است»‏. این اصل به‌وضوح محدوده اختیار شورای نگهبان برای اظهارنظر در مورد قوانین را ترسیم کرده است. به‌این‌ترتیب که شورای نگهبان فقط زمانی می‌تواند درباره یک مصوبه مجلس اظهار نظر کند که آن مصوبه بعد از طی مراحل قانونی، از تصویب نمایندگان گذشته و برای اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال شده باشد. پیش و پس از این مراحل شورای نگهبان اجازه اظهارنظر ندارد.

خصوصا باید توجه کرد که اختیارات تمامی اجزای حکومتی، صرفا محدود به موارد مصرح قانونی است و تجاوز از آن به منزله نقض قانون است. شورای نگهبان حتی به آيين‌نامه داخلی خود نیز عنایت نکرده و استنادش به ماده ١٩ خالی از وجه است. در ماده ١٩ آیين‌نامه داخلی شورای نگهبان آمده است: «اعلام‌ مغایرت‌ قوانین‌ و مقررات‌ یا موادی‌ از آنها با شرع‌ با توجه‌ به‌ اصل‌ چهارم‌ قانون‌ اساسی‌، در هر زمان‌ که‌ مقتضی‌ باشد از سوی‌ اکثریت‌ فقهای‌ شورای‌ نگهبان‌ انجام‌ می‌یابد و تابع‌ مدت‌های‌ مذکور در اصل‌ نودوچهارم‌ قانون‌ اساسی‌ نیست». این ماده اگرچه مغایر با دستور اصل ٩٤ از حیث مهلت ١٠ روزه است، اما صرفا راجع به «مدت» یا فرصت اظهارنظر است، نه جواز تغییر نظر پس از اظهارنظر نخستین.

ماده ١٩ آيين‌نامه داخلی شورا فقط به این معناست که فقهای شورای نگهبان برای اظهار نظر درباره یک مصوبه مجلس محدود به مهلت ١٠ روزه مندرج در اصل نود‌و‌چهارم قانون اساسی نیستند، اما نمی‌توانند مراحل قانونی اظهار نظر را تغییر دهند. مفهوم ماده ١٩ این است که وقتی مصوبه مجلس به شورا ارسال شد، می‌توانند در صورت لزوم در مدت زمانی بیش از ١٠ روز اظهارنظر کنند. غیر از قوانین مصوب پیش از انقلاب که اظهار نظر شورای نگهبان درباره آنها تابع رویه دیگری است، در سایر موارد اختیار اظهارنظر شورای نگهبان درباره یک قانون، منحصر به مواردی است که مجلس مصوبه خود را برای اظهارنظر به شورا ارسال می‌کند و شورای نگهبان، فقط یک بار می‌تواند اظهارنظر کند، نه بیشتر.

اگر شورای نگهبان بعد از آنکه یک نوبت درباره یک قانون اظهارنظر کرد و آن را مغایر با شرع و موازین اسلام ندانست و آن قانون ابلاغ و اجرا شد، نمی‌تواند مدتی بعد دوباره در اظهارنظر دیگری با اعلام مغایرت شرعی، آن قانون یا موادی از آن را از اعتبار ساقط کند. پذیرش این نظر که شورای نگهبان هر زمان و چند‌باره می‌تواند بعد از تأييد یک قانون از نظر موازین شرعی یا قانون اساسی، از نظر خود عدول کند، این تالی فاسد را پیش خواهد آورد که قانون کاملا از ثبات و پایداری، که لازمه قطعی نظم حقوقی است، تهی می‌شود.

به‌این‌ترتیب هیچ قانونی مستقر نخواهد شد و این با مقتضیات ذاتی حقوق، نظم حقوقی و نظم عمومی در تضاد و تعارض کامل است؛ تا‌آنجا‌که می‌توان گفت موجب تعطیل شدن یا بی‌اثری قانون‌گذاری در کشور خواهد شد و نظم اجتماعی که شرعا و عرفا ضرورت زندگی اجتماعی و حیات امت است، در معرض فروپاشی قرار می‌گیرد. در نهایت اینکه عدول از اظهارنظر قبلی درباره یک قانون، در زمره اختیارات شورای محترم نگهبان نیست.

دوم: قطع نظر از ایراد اساسی گفته‌شده، ایرادات ماهوی دیگری نیز وجود دارد. قانون تشکیلات و وظایف شوراهای شهر و روستا در سال ١٣٧٥ به تصویب مجلس و در همان سال هم به تأييد شورای نگهبان رسید؛ بنابراین تبصره ١ ماده ٢٦ در سال ٧٥ از نظر شورای نگهبان مغایر شرع و قانون اساسی نبود. در ٢٠ سال گذشته نیز در تمام ادوار شورای نگهبان، ازجمله دوره کنونی، گفته نشد این تبصره با شرع مغایرت دارد. اینک چه اتفاقی افتاده است که شورای نگهبان به این مسئله پی برده است؟ اگرچه شورای نگهبان در مقام افتا نیست و نظرات شورای نگهبان «فتوا» محسوب نمی‌شود؛ اما بد نیست برای تنویر بحث، به عرف و روال علما در اظهارنظر فقهی نیز نظری انداخته شود. در عرف آقایان مجتهدان و اصحاب فتوا، عدول از فتوا و تغییر آن به فتوایی دیگر، در حد استثنا امکان‌پذیر است و سابقه هم دارد.

معروف‌ترین و شاید تازه‌ترین نمونه از این موارد، تغییر نظر حضرت امام درباره حرمت ماهیان غضروفی و شطرنج است؛ اما تغییر فتوا در مواردی اتفاق می‌افتد که یا موضوع تغییر کرده باشد یا چیز جدیدی در موضوع کشف شود. در عرف جاری، تا‌زمانی‌که موضوع تغییری نکرده باشد، فتوا نیز تغییر نمی‌کند؛ مگر آنکه نوع نگرش و فلسفه افتای صاحب فتوا تغییراتی کرده باشد. حال، از حیث روش‌شناسی اظهارنظر تازه و عدول شورای نگهبان از نظر پیشین، جای این پرسش باقی است که در حالی که تبصره ١ ماده ٢٦، ٢٠ سال پیش به تأييد شورای نگهبان رسیده است و همچنان معتبر و مورد عمل بوده، چه اتفاقی افتاده است که موجب تغییر نظر شورای نگهبان شده است؟ در نامه دبیر محترم شورا، پاسخی به این سؤال یافت نمی‌شود.

مستندی هم که شورای نگهبان در توجیه نظر خود آورده است، مطلقا چیز تازه‌ای نیست. سخنان بنیان‌گذار جمهوری اسلامی در ١٢ مهر ١٣٥٨؛ یعنی ٣٨ سال پیش بیان شده و در تمام این مدت نیز در دسترس بوده است. آقایان فقهای محترم شورا، در همان سال ٧٥ نیز از این بیانات مطلع بودند؛ بااین‌حال تبصره ١ ماده ٢٦ را مغایر شرع ندانستند. از سوی دیگر، به نظر نمی‌رسد مفاد این سخنرانی جنبه افتایی داشته باشد و بتواند به منزله یک نظریه فقهی تلقی شود. فتوا و نظر فقهی تابع شرایط اصول و شرایط خاص است. چنین نیست که هرآنچه یک فقیه می‌گوید، فتوا یا دقیقا نظر فقهی باشد. گذشته از این، شورای نگهبان نظری را که ٢٠ سال پیش داده و این تبصره را به عنوان بخشی از قانون تشکیلات شوراها مغایر با شرع ندانسته است، ناگهان به‌طور کامل تغییر می‌دهد. آیا ٦ عضو فقیه محترم شورای نگهبان وقت، در اظهارنظر ٢٠ سال پیش خود اشتباه کرده بودند؟ آیا با وجود اینکه این قانون به اجرا درآمده و یک قانون کاملا آشنا و اجرائی است، شورای نگهبان متوجه این اشتباه نشده است و دولت و ملت مسلمان ٢٠ سال به قانونی عمل کرده‌اند که به تشخیص جدید خلاف موازین بوده است؟!

سوم: شش نفر از اعضای شورای نگهبان فقیه‌اند؛ اما شورای نگهبان، شورای فتوا نیست و فتوا نمی‌دهد و از نظر فقهی، نظرات شورای نگهبان فتوا نیست. فتوا یک تشخیص شرعی فردی است که به تشخیص شخص مجتهد و بر پایه اصول فقه و ادله شرعیه صادر می‌شود. مجتهد در مقام افتا، مطلقا محدود به قانون نیست. اجازه فتوا برای مجتهد ناشی از قانون نیست؛ اما شورای نگهبان، به عنوان یک شخص حقوقی، اولا به موجب قانون اساسی تأسیس شده است، ثانیا اجازه اظهارنظر درباره قوانین را از قانون اساسی گرفته است، ثالثا اختیارات آن محدود به حدود قانون است.

به‌این‌ترتیب، در‌حالی‌که مجتهد فردا می‌تواند به تشخیص شرعی خود هر فتوایی را در هر زمانی صادر کند و به تشخیص خود حتی از فتوای خود عدول کند؛ اما هر نوع اظهارنظر شورای نگهبان محدود به حدود قانون اساسی، اختیارت قانونی و اقتضائات ذاتی نظم حقوقی است.

به همین ترتیب با مطالعه اصل نودوچهارم قانون اساسی که عبارت «بررسی مصوبات مجلس» را به کار برده است، به‌خوبی مشخص است شورای نگهبان در مرحله‌ای می‌تواند نسبت به مغایرت مصوبه مجلس با شرع نظر دهد که آن مصوبه هنوز به قانون تبدیل نشده باشد. در قانون اساسی جمهوری اسلامی، زمانی مصوبه مجلس به قانون تبدیل می‌شود که از تأييد شورای نگهبان هم گذشته باشد. وقتی شورای نگهبان مصوبه مجلس را تأييد کرد و آن را مغایر شرع ندانست، وظیفه خود را به پایان رسانده و دیگر نمی‌تواند از آن عدول کند؛ چون قانون اساسی چنین اجازه‌ای نداده است.

چهارم: تابعیت اشخاص ناشی از رابطه سیاسی فرد با یک دولت است. ماده ٩٧٦ قانون مدنی ایران نیز انواع شرایط تابعیت ایران را تعریف کرده است. چه از نظر اصول حقوقی و چه از حیث قوانین جاری کشوری، نوع دین یا مذهب افراد، هیچ‌گونه تأثیری در تابعیت آنها ندارد. به همین دلیل است که مثلا برای کسی که دارای تابعیت دولت ایران است، وصف «ایرانی» وصف اصلی است و اوصاف دیگر مانند دین یا جنسیت یا شغل یا هر وصف دیگری، اوصاف فرعی‌اند که اصالتا اثری در حقوق اساسی وی ندارند. وقتی کسی دارای تابعیت یک دولت معین است، تحت حکومت کلیه قوانین همان حکومت بوده و از همه حقوق قانونی آن کشور برخوردار می‌شود.

در قانون اساسی ایران نیز همه ایرانیان در برابر قانون مساوی‌اند و اوصاف فرعی آنها موجب هیچ امتیاز یا سلب امتیازی از آنها نیست (اصول نوزدهم و بیستم). حق انتخاب‌شدن و مشارکت در تعیین سرنوشت سیاسی، یکی از همین حقوق است.

اگرچه اوصاف عرضی مانند نداشتن سن قانونی، داشتن سوءپیشینه مؤثر کیفری، فقدان تحصیلات مناسب و کافی، به‌طور موقت و موردی مانع از آن است که فرد بعضی کارها را انجام دهد، ولی اصل بر آن است که اوصاف ذاتی و کلی، مانند دین و مذهب و جنسیت، نمی‌تواند مانع از حقوق اساسی افراد شود یا موجب امتیازخاصی برای او باشد. در قانون اساسی کشور، هیچ کجا به صورت مستقیم یا غیر‌مستقیم، برای عضویت در شوراهای شهر، شرط «دین» افراد ذکر نشده است. قانون اساسی، به تصویب خبرگان اول و تنفیذ بنیان‌گذار جمهوری اسلامی رسیده است و لاجرم باید گفت هرآنچه را از حیث موازین اسلام و معیارهای شرعی ضرور بوده در آن آورد‌ه‌اند.

پس اگر از موازین اسلام ضروری می‌دیدند، شرط دین را برای عضویت در انواع شوراها، ازجمله شوراهای محلی می‌آوردند؛ چنان‌که در اصل صد و پانزدهم این شرط برای مقام ریاست‌جمهوری درج شده است، اما در سراسر قانون اساسی،

از جمله اصول صدم تا صدوششم که اختصاص به شوراها دارد، چنین شرطی مقرر نیست؛ بنابراین باتوجه به اینکه اصل بر حق مشارکت و عضویت تمام ایرانیان در شوراهاست و غیر‌مسلمانان، از این حق استثنا نشده‌اند، طبق ساده‌ترین اصول تفسیر باید به اصل عمل کرد و مغایرتی با موازین اسلام ندارد، همان‌گونه که در تمام سال‌های گذشته نیز چنین بوده و پیروان همه ادیان رسمی کشور مجاز به نامزدی و نهایتا عضویت در شوراها بوده‌اند. عدم ذکر «شرط دین» برای عضویت در شورای شهر در قانون اساسی، به معنای آن است که قانون اساسی، از نظر شرع و موازین اسلام، هیچ‌گونه مانع و ایرادی برای عضویت معتقدان سایر ادیان رسمی در شوراهای محلی نمی‌بیند و نمی‌توان قائل به تبعیض و عدم تساوی حقوق بود و آنها را از این حق اساسی و ذاتی محروم کرد.