صادقی: منشور حقوق شهروندی نو آوری ندارد

اعتماد نوشت: رونمايي از منشور حقوق شهروندي، اگر براي حسن روحاني تحقق يكي از وعده‌هايش باشد براي خيلي‌ها جاي نقد و بررسي دارد. حقوقي كه در ١٢٠ ماده از سوي معاونت حقوقي رياست‌جمهوري گردآوري شده و در آن اوليه‌ترين حقوق شهروندان مورد توجه قرار گرفته، وقتي هيچ ضمانتي براي اجراي آن تعيين نشده چرا بايد يك كار اساسي از سوي دولت محسوب شود؟

اين سوالي است كه اين روزها از سوي خيلي از چهره‌هاي حقوقي مطرح مي‌شود. حقوقداناني كه البته معتقد نيستند كه اين اقدام دولت يك كار تبليغاتي است اما اعتقادي هم به اين ندارند كه تدوين اين حقوق يك نوآوري محسوب مي‌شود. حسين ميرمحمد صادقي، چهره سرشناس حقوق ايران يكي از آن دست حقوقداناني است كه نمي‌خواهد در حمايت از دولت به تعريف‌هاي تصنعي از تدوين حقوق شهروندي روي آورد. اين استاد حقوق دانشگاه شهيد بهشتي، تدوين حقوق شهروندي را بيان آمال و آرزوهاي دولت مي‌خواند و معتقد است كه دولت بايد آن را در قالب لايحه‌اي تهيه و به تصويب مجلس شوراي اسلامي برساند. گفت‌وگوي «اعتماد» با حسين ميرمحمد صادقي، استاد حقوق دانشگاه شهيد بهشتي در ادامه مي‌آيد.

با رونمايي از منشور حقوق شهروندي، خيلي‌ها انتقاداتي را نسبت به آن مطرح كردند. از تبليغاتي بودن اين حركت روحاني تا بي‌فايده بودن تدوين حقوقي كه هيچ ضمانت اجرايي براي آن وجود ندارد، از مسائلي بود كه از زبان چهره‌هاي سياسي و حقوقي بيان شد. به عنوان يك حقوقدان ارزيابي شما از اين منشور چيست و آيا لزومي براي تدوين آن مي‌ديديد؟

آنچه در منشور حقوق شهروندي آمده از لحاظ نوع حقوق مورد اشاره، نوآوري جديدي محسوب نمي‌شود. به اين دليل كه عمده اين مسائل در قالب اصول قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و تحت عنوان حقوق ملت مورد اشاره قرار گرفته است و حتي در ساير اصول قانون اساسي و برخي مواد قانوني نيز به آنها اشاره شده است. علاوه بر اين به بسياري از اين موارد در اسناد حقوق بشري كه برخي از آنها مورد تاييد دولت ايران قرار گرفته، از جمله ميثاق بين‌المللي حقوق مدني و سياسي اشاره شده است. بنابراين مطالبي كه در حقوق شهروندي مطرح شده را نمي‌توان به هيچ‌وجه مطالب جديدي دانست. آنچه بايد روي آن كار ويژه‌اي انجام شود و آنچه كه مورد نياز جامعه است پيش‌بيني ضمانت اجرا و تعيين مجازات براي كساني است كه اين حقوق را نقض مي‌كنند. در كنار اين مسائل بحث نظارت هم مطرح مي‌شود كه بايد بر اجراي اين حقوق انجام بگيرد. اين نكته اساسي است كه بايد به آن توجه داشت. اين منشور همان‌طور كه از اسمش معلوم است، چيزي است شبيه اعلاميه جهاني حقوق بشر كه آن هم يكسري اصول بنيادين را ذكر كرده اما عملا ضمانت اجرايي ندارد، مگر اينكه دولت‌ها بر اساس آن قوانيني را به تصويب برسانند و براي آن حقوق، ضمانت اجرايي تعيين كنند.

مسائلي كه در خصوص ضمانت اجرا اشاره كرده‌ايد نيازمند طي كردن مراحل قانوني است و اگر حسن روحاني قصد چنين كاري را داشت از ابتدا آن را در قالب لايحه به مجلس ارايه مي‌كرد...

در بيانيه‌ اين منشور ذكر شده كه دولت حسب مورد لوايحي را تنظيم كند تا در صورت تصويب مجلس اين حقوق ضمانت اجراي لازم را پيدا كند. بنابراين دولت بايد بر رعايت اين بيانيه پايبند باشد. رييس‌جمهور به عنوان مجري قانون اساسي بايد، حقوق مختلفي را كه در قانون اساسي به آن اشاره شده در قالب لايحه گنجانده و با ارسال آن به مجلس زمينه اجرايي شدن آن را فراهم كند. براي موارد نقض آن ضمانت اجرا تعيين و نهادهاي ناظري هم تعيين كند تا قادر باشند بر رعايت حقوق شهروندي به ويژه در دستگاه‌هاي زيرنظر قوه مجريه نظارت داشته باشند و همچنين بتوانند شكايت مردم را اخذ كنند. اين كار اگر انجام نشود صرف تاييد حقوق شهروندي جنبه نمادين دارد و نمي‌توان خيلي اميدوار بود كه در عمل تاثير چنداني داشته باشد.

مساله‌اي كه مطرح مي‌شود ارتباط حقوق شهروندي با حقوق بشر است يعني حقوقي كه طبق قاعده انسان بما هو انسان (به صرف انسان بودن)، به انسان تعلق مي‌گيرد. پس چرا ضرورت تدوين چنين منشوري از سوي رييس‌جمهور ديده شده است؟ همين اتفاق دولت را به وادي نقد مي‌كشاند كه چرا در ماه‌هاي باقي‌مانده تا انتخابات اين اقدام را به انجام مي‌رساند. هرچند همه به خوبي مي‌دانيم كه اين شعار حسن روحاني براي به تحقق پيوستن سه سال و نيم زمان صرف خود كرد اما رونمايي از آن در ٥ ماه مانده تا انتخابات براي خيلي‌ها معناي تبليغاتي دارد. چرا آنچه در قانون اساسي مطرح شده ضرورت پيدا مي‌كند كه در قالب حقوق شهروندي كه صرفا يك مرامنامه اخلاقي است، گردآوري شود؟

البته در اينكه ارتباط بين حقوق بشر و حقوق شهروندي چيست، نظرات مختلفي وجود دارد. يك نظر اين است كه اين دو بر هم منطبق است، ولي نظرات ديگري وجود دارد از جمله اينكه حقوق بشر حقوقي است كه انسان بما هو انسان از آن برخوردار است مثل حق حيات، اما حقوق شهروندي حقوقي است كه انسان بر مبناي شهروند بودن آن را دارا است مانند حق راي دادن. كه اين در واقع جزيي از حقوق بنيادين بشر نيست بلكه به عنوان حقوق يك شهروند است كه با ورود به يك جامعه معنا پيدا مي‌كند. بنابراين مي‌توان گفت رابطه بين حقوق بشر و حقوق شهروندي، رابطه عموم و خصوص من وجه هستند. اما اينكه چه نيازي بوده فارغ از اينكه ممكن است مقداري بحث‌هاي تبليغاتي در اينجا مطرح باشد، ممكن است رييس‌جمهور بخواهد به عنوان يك اعلام ايده‌ها و نظرها از آن استفاده كند. يعني اينكه به عنوان رييس قوه مجريه مقيد شود به اينكه مسائل مربوط به حقوق شهروندي را رعايت كند. اين صرفا بيان آمال و ايده‌ها است.

ولی تا زماني كه به شكل يك قانون مصوب درنيايد و ضمانت اجرايي مشخصي براي آن پيدا نشود، نمي‌شود خيلي اميدوار به كارايي آن بود. به نظرم شايد هدف از تدوين منشور اين بوده كه آن آمال و ايده‌هاي دولت مطرح شود و شايد هم يك پيش‌نويسي باشد تا دولت بتواند بر آن اساس جهت‌گيري‌هاي لازم را در راستاي تدوين پيش نويس لوايحي كه بايد در اين حوزه به مجلس تقديم شود تعيين كند.

به وظايف رييس‌جمهور در قانون اساسي اشاره كرده‌ايد. براساس اصل ١١٣ قانون اساسي رييس‌جمهور مجري قانون اساسي است اما اجراي اين اصل به معضلي براي روساي جمهور تبديل شده است. همواره در ابتداي به قدرت رسيدن عنوان مي‌كنند كه مجري قانون اساسي هستيم و برنامه‌هايي براي اجرايي كردن اصل ١١٣ به‌كار مي‌بندند. اما در عمل مي‌بينيم كه كاري از پيش نمي‌برند. چه مشكلي در برابر چنين اصلي وجود دارد كه رييس قوه مجريه را مجبور مي‌كند كه براي فصل حقوق ملت، از راه ديگري وارد شود؟

ما در قانون اساسي اصل تفكيك قوا را پذيرفتيم و گاهي اوقات از اين تفكيك قوا برداشت‌هاي نادرستي مي‌شود به گونه‌اي كه هركدام از اين قواي سه‌گانه در قالب جزيره‌اي جدا از ساير قوا ترسيم مي‌شوند و در نتيجه اجازه دخالت به ساير قوا را نمي‌دهند. مثلا تحقيق و تفحص را فرض بگيريد، گاهي وقت‌ها موضع دستگاه قضايي اين است كه اجازه تحقيق و تفحص به قوه مجريه داده نمي‌شود كه البته بخشي از اين موضوع در رابطه با پرونده‌هاي قضايي درست است اما در رابطه با عملكرد كلي دستگاه قضايي مجلس علي‌الاصول بايد بتواند تحقيق و تفحص انجام دهد. يا گاهي وقت‌ها حتي قوه قضاييه در رابطه با تصويب بودجه خود معتقد است كه نبايد وابسته به دولت باشيم.

كه بعضا اين موارد برداشت‌هاي درستي از مساله تفكيك قوا نيست. در مورد اصل ١١٣ قانون اساسي هم طبعا همين مساله مطرح است. دليل اينكه رييس‌جمهور در اين زمينه موفق نيست ناشي از همان برداشت نادرستي است كه از مساله تفكيك قوا وجود دارد. بعضي هم اعتقاد دارند كه وقتي مي‌گوييم رييس‌جمهور مسوول اجراي قانون اساسي است يعني در حدود خود قوه مجريه مسوول اجرا است. اگر اين برداشت واقعا درست باشد كه خب همه روساي قوا در محدوده قوه خود مسوول اجراي قانون اساسي هستند و نيازي نبود كه قانون اساسي اين را به عنوان يك وظيفه خاص راجع به رييس‌جمهور مطرح كند. بنابراين منظور از آن اصل اين است كه رييس‌جمهور بايد زمينه‌هاي لازم را براي اجرايي شدن اصول قانون اساسي فراهم كند و اگر در مواردي اين اصول بر زمين مي‌ماند تذكرات لازم را بدهد. هرچند ممكن است اين‌ اصول در محدوده ساير قوا قرار بگيرد. بنابراين گاهي منظور از تدوين حقوق شهروندي ايجاد آن زمينه لازم است كه دقيقا رييس‌جمهور در چه حوزه‌هايي بايد فعاليت خود را در راستاي اجراي قانون اساسي متمركز كند. ولی اين تنها به عنوان يك نقطه آغاز خوب است كه دولت در اينجا احساس كند وظيفه‌اش را انجام داده است. بايد ببينيم كه دولت بعدها در اجرايي كردن اين حقوق چه برنامه‌هايي خواهد داشت. آنجاست كه مي‌شود در رابطه با عملكرد دولت در اين حوزه قضاوت كرد.

حقوق شهروندي در واقع احساس نيازي بود كه حسن روحاني برآورده كردن آن را لازم مي‌دانست. به عنوان يك حقوقدان مواردي را كه در حقوق شهروندي آمده است جزو كمبودهايي مي‌دانستيد كه مردم با آن روبه‌رو بوده‌اند؟ و اگر اين كمبودها را حس مي‌كرديد لازم مي‌دانستيد كه منشوري را تدوين كنيد كه فقط يك مرامنامه اخلاقي است؟ در صحبت‌هاي رييس‌جمهوري در روز رونمايي از اين منشور عنوان شد كه افراد زير مجموعه دولت موظف به انجام آن هستند. از طرفي ديگر براي مردم هم فقط يك آگاهي‌دهنده است. آنها اجراي ماده به ماده اين منشور را نمي‌توانند از هيچ كسي درخواست كنند چون اساسا وظيفه كسي نيست كه آن را اجرا كند.

خود اين يك كار، خيلي اساسي نيست. اينكه تنها يك دسته از افرادي كه زيرمجموعه دولت هستند را موظف به انجام بدانيم خود جاي حرف بسياري دارد. اگر اين قانون است بايد همه رعايت كنند اما اگر يك توصيه نامه است پس چرا يك عده‌اي از زيرمجموعه دولت بايد موظف به انجام آن باشند. بنا بر همين امر تنظيم منشور را ضروري نمي‌دانستم. با توجه به اينكه كليت اين موضوع در قانون اساسي آمده، پس بهتر بود قوانين لازم تدوين و دولت براي تصويب آن تلاش كند حالا يا در مجلس يا در مجمع تشخيص مصلحت نظام بالاخره به تصويب مي‌رسيد. در اين صورت بود كه اين منشور تبديل به كار مفيدي در كارنامه دولت مي‌شد.

چنين اقداماتي در كشورهاي ديگر هم انجام شده است؟ و اينكه در آنجا براي منشور ضمانت اجرايي مانند قوانين قایل هستند يا خير؟

تحت عنوان منشور، نه در جايي سراغ ندارم. هرچه هست قانون است. مثلا در انگلستان قانون حقوق بشر است. يا در برخي كشورها در قوانين اساسي‌شان مثل ايران به اين مساله اشاره كرده‌اند. آن چيزي كه قابل قياس با منشور ما در ايران باشد، اعلاميه جهاني حقوق بشر است كه صرفا بيان آرزوهاست و هيچ‌كدام‌شان ضمانت اجرا ندارد. سابقه‌اي در هيچ كدام از كشورها به صورت منشور حقوق شهروندي وجود ندارد. بيشتر در قالب قوانين است.

البته انتقاداتي هم نسبت به همين موضوع وجود داشته است. يكي از فقهاي شوراي نگهبان اعلام كرد كه چرا دولت اين منشور را وارد چرخه قانون نكرد تا در نهايت در اين شورا به تصويب برسد. فكر نمي‌كنيد ترس از تغيير برخي مواد منشور در نهادهاي تصميم‌گير سبب شده كه دولت تدوين آن را بر قانون ترجيح دهد؟

خب به فرض كه در نهادهاي تصميم‌گير رد شود، چه اتفاقي مي‌افتد؟ به نظرم دولت اگر معتقد به اين حقوق است وظيفه دارد لوايح را تنظيم كند و اگر مجلس هم تصويب نكرد يا شوراي نگهبان آن را رد كند، بالاخره دولت وظيفه خود را انجام داده است. البته دو بحث ديگر هم وجود دارد. يك بحث اين است كه منشور خلاف قانون اساسي است كه من اصلا اين را قبول ندارم. اصلا برخلاف قانون اساسي نيست. اين فقط يك اعلاميه است. اما بحث دوم كه ما آن را مطرح مي‌كنيم اين است كه اثري ندارد و به دليل فقدان ضمانت اجرا، كار اساسي محسوب نمي‌شود. مشكل، ماهيت اين سند است. ماهيت اين سند ارزشمند نيست. البته مواردي در اين منشور است كه در قانون هم ذكر شده، مانند حق داشتن وكيل كه بهتر است دولت در اجرايي كردن آن تلاش كند.