دولت روحانی چگونه بودجه عمرانی را مدیریت کرد؟

روزنامه دنیای اقتصاد: در عملکرد بودجه سال جاری یک اتفاق نادر به چشم می‌خورد. بنابر آمار دخل و خرج دولت در نیمه نخست سال جاری، با وجود کاهش درآمدهای نفتی پرداخت‌های عمرانی ۵۳ درصد افزایش داشته است. در سال‌های گذشته هنگامی‌که درآمدهای نفتی افت می‌کرد از روند تخصیص پرداخت‌های عمرانی نیز کاسته می‌شد.

به بیان دیگر، با منقبض شدن درآمدهای نفتی، بودجه عمرانی فدای پوشش هزینه‌های جاری می‌شد. اما در نیمه نخست سال‌جاری برخلاف سال‌های گذشته، به‌رغم کاهش درآمدهای نفتی، میزان پرداخت‌های عمرانی دولت روند صعودی داشته است. مطابق بررسی‌ها، عامل این وجه تمایز وجود بازار بدهی بوده که در غیاب درآمدهای نفتی، نقش تامین‌مالی پرداخت‌های عمرانی را بر عهده گرفته است.

در بودجه سال‌جاری، اسناد خزانه اسلامی با هدف تسویه بدهی بدهکاران غیردولتی و هموارسازی جریان درآمد دولت منتشر شده است. کارشناسان معتقدند تداوم رشد پرداخت‌های عمرانی به شکل منظم، می‌تواند از یکسو بر تحریک تقاضا در اقتصاد اثر گذارد و ازسوی دیگر می‌تواند با اثرگذاری در سرمایه‌گذاری، موجب رشد ارزش افزوده در اقتصاد شود. «دنیای اقتصاد» با در نظر گرفتن آمارهای مالی و بودجه بانک مرکزی، تغییر فاز مخارج را در سایه حضور بازار بدهی بررسی کرده است.

بر اساس گزارش بانک مرکزی، میزان درآمد دولت از محل مالیات و سایر درآمدهای غیرنفتی در 6 ماه نخست سال جاری به 59 هزار میلیارد تومان رسیده است. بخش عمده درآمدهای دولت در نیمه نخست امسال مربوط به درآمدهای مالیاتی است که حدود 75 درصد از منابع درآمدی دولت را تشکیل می‌دهد. بر اساس آمارهای بانک مرکزی در 6 ماه نخست سال جاری حدود 83 درصد از درآمد مالیاتی مصوب محقق شده است. همچنین آمارهای بانک مرکزی نشان از افزایش متناسب هزینه‌ها و درآمد‌های دولت در نیمه نخست امسال دارد. بر این اساس هزینه‌ها و درآمدهای دولت در نیمه نخست امسال، هر دو حدود 30 درصد افزایش یافته‌اند.

آمارهای بانک مرکزی نشان می‌دهد همزمان با 5/ 1 برابر شدن هزینه‌های عمرانی دولت، درآمد حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی حدود 12 درصد کاهش یافته است. بنابراین در دو فصل ابتدایی سال جاری، منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی، شامل اسناد خزانه و اوراق بدهی، نقش مهمی در هموارسازی مسیر پرداخت‌های عمرانی کشور ایفا کرده است. در نیمه نخست امسال منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی حدود 04/ 1 برابر مجموع منابع حاصل از فروش نفت خام، میعانات گازی و محصولات نفتی بوده است. طی سال جاری، دو نوع اسناد خزانه اسلامی در کشور منتشر شده است.

اسناد خزانه اسلامی با نماد «اخزا» در قالب بودجه سال‌های 93 و 94، نماد «اخزا 1» مربوط به بودجه 1393 و نمادهای «اخزا 2» تا «اخزا 6» مربوط به بودجه سال 1394 هستند. این اسناد مطابق با بند «ه» تبصره 5 قانون بودجه سال 1395 تا سقف 5/ 7 هزار میلیارد تومان به منظور تسویه بدهی بدهکاران غیردولتی منتشر شده است. همچنین در روزهای پایانی شهریور ماه سال جاری نوع دیگری از اسناد خزانه اسلامی با نماد «سخا» در قالب بند «ز» تبصره 5 قانون بودجه به منظور هموارسازی جریان درآمد دولت به انتشار رسیده است. استفاده از این اوراق با سررسیدهای کوتاه‌مدت سبب شده است که بدهی پیمانکاران با تاخیر 6 ماه در زمان سررسید تسویه شود. بررسی گزیده آمارهای بخش مالی و بودجه نیمه نخست سال 1395 نشان می‌دهد که همزمان با افزایش پرداخت‌های عمرانی دولت، نسبت درآمدهای نفتی به پرداخت های عمرانی در مقایسه با سال گذشته 45 درصد کاهش یافته است و به نظر می‌رسد که بر خلاف روند حاکم در چند دهه اخیر پرداخت‌های عمرانی کشور تکیه بیشتری بر بازار بدهی دارند.

بانک مرکزی جدیدترین گزیده آمارهای اقتصادی بخش مالی و بودجه را منتشر کرد. این گزارش وضعيت «بودجه عمومی دولت»، «درآمدهای مالياتی دولت» و «واگذاری و تملک دارايی‌های مالی» طی ۶ ماه منتهی به شهریور سال جاری را بررسی کرد. بر این اساس مجموع درآمد دولت در ۶ ماه نخست سال جاری حدود ۵۹ هزار میلیارد تومان بوده است در حالی که این رقم در مقایسه با مدت مشابه سال گذشته افزایش ۲۷ درصدی را تجربه کرده است. بر مبنای آمارهای بانک مرکزی مجموع درآمد مالیاتی دولت در ۶ ماه نخست سال ۱۳۹۵ با رقم معادل ۳/ ۴۳ هزار میلیارد تومان، حدود ۳۰ درصد و معادل ۱۰ هزار میلیارد تومان در مقایسه با مدت مشابه سال گذشته افزایش یافته است.

بر مبنای گزارش بانک مرکزی در ۶ ماه نخست سال جاری سهم درآمدهای مالیاتی از مجموع درآمدهای دولت، با افزایش ۶/ ۱ درصدی در مقایسه با سال گذشته به حدود ۵/ ۷۳ درصد رسیده است. بر اساس گزارش بانک مرکزی از میان ردیف‌های مختلف درآمد مالیاتی، درآمدهای مستقیم مالیاتی با سهم ۵۸ درصدی، بیشترین بخش از درآمدهای مالیاتی دولت در زمان گزارش شده را به خود اختصاص داده است. با توجه به آمارهای بانک مرکزی در ۶ ماه نخست سال جاری درآمد دولت بر مبنای عملکرد معادل ۷۴ درصد درآمد مصوب و میزان درآمد مالیاتی عملی شده معادل ۸۲ درصد از درآمد مالیاتی به تصویب رسیده برای دو فصل گرم سال جاری است. همچنین در ۶ ماه نخست سال جاری ۹۶ درصد از مالیات مستقیم ۶ ماهه مصوب شده محقق شده است. این در حالی است که مجموع درآمد عملیاتی حاصل از مالیات غیرمستقیم در مدت زمان گزارش شده حدود ۶۹ درصد از میزان مصوب ۶ ماهه گزارش شده است. برخی کارشناسان میزان موفقیت دولت در اخذ درآمد مالیاتی در سال ۱۳۹۵ را یکی از شاخص‌های منعکس‌کننده عمق رکود در سال گذشته عنوان می‌کردند. «دنیای اقتصاد» در یکی از گزارش‌های پیشین خود و بر مبنای برآورد کارشناسان از وضعیت رکودی در سال ۱۳۹۴، شانس تحقق اهداف مالیاتی دولت در سال ۹۵ را حدود ۹۱ درصد تخمین زده بود. با توجه به افزایش درآمدهای مالیاتی در نیمه دوم سال، به نظر می‌رسد میزان درآمد محقق شده در نیمه دوم سال بتواند اهداف مالیاتی محقق شده در سال ۱۳۹۵ را به بیشتر از ۹۰ درصد برساند.

بر مبنای آمارهای بانک مرکزی پرداخت‌های هزینه‌ای (جاری) دولت در نیمه نخست امسال حدود ۹۵ هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به دوره مشابه سال قبل افزایش ۵/ ۲۶ درصدی را تجربه کرده است. مجموعه هزینه‌های پرداخت شده از محل تنخواه‌گردان نیز در ۶ ماه نخست امسال معادل ۷/ ۱ هزار میلیارد تومان بوده است. به این ترتیب تراز عملیاتی دولت در ۶ ماه نخست امسال حدود منفی ۳۸ هزار میلیارد تومان محاسبه شده است. آمارهای بانک مرکزی نشان می‌دهد مقدار تراز عملیاتی دولت در نیمه نخست امسال نسبت به سال گذشته حدود ۴/ ۱۷ درصد افزایش یافته است. بر مبنای گزارش بانک مرکزی ایران آمار پرداخت‌های عمرانی دولت در ۶ ماه نخست سال جاری در مقایسه با دوره مشابه سال قبل بیش از ۵۳ درصد افزایش یافته و به رقم ۲/ ۱۳ هزار میلیارد تومان رسیده است.

بر مبنای گزارش بانک مرکزی در بازه بررسی شده، حدود ۴۵ درصد از پرداخت‌های عمرانی مصوب شده، پرداخت شده است. از سوی دیگر در ۶ ماه نخست سال جاری، میزان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای دولت شامل منابع حاصل از نفت خام و میعانات گازی، واگذاری طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و منابع حاصل از فروش اموال منقول و غیرمنقول با کاهش ۱۲ درصدی نسبت به سال گذشته رقمی معادل ۵/ ۲۴ هزار میلیارد تومان را به ثبت رسانده است. به این ترتیب خالص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در ۶ ماه نخست سال جاری حدود ۵/ ۱۱ هزار میلیارد تومان بوده است که کاهش بیش از ۴۱ درصدی را در مقایسه با دوره مشابه در سال ۱۳۹۴ نشان می‌دهد. تراز عملیاتی و سرمایه‌ای دولت در نیمه نخست امسال منفی ۲۶ هزار میلیارد تومان بوده است که نسبت به سال گذشته در حدود ۱۳ هزار میلیارد تومان کاهش یافته است.

بخش پایانی ردیف‌های بودجه‌ای دولت در گزارش بانک مرکزی مربوط به وضعیت واگذاری دارایی‌های مالی است. بر مبنای گزارش بانک مرکزی در ۶ ماه نخست سال جاری، در حدود ۵/ ۲۶ هزار میلیارد تومان دارایی مالی از سوی دولت واگذار شده است. این آمار نشان می‌دهد که در ۶ ماه نخست سال جاری میزان واگذاری دارایی‌های مالی در مقایسه با سال گذشته بیش از دو برابر شده است. همچنین بر مبنای آمارهای بانک مرکزی، در ۶ ماه نخست سال جاری در حدود ۹۳ درصد از برنامه واگذاری دارایی‌های مالی محقق شده است. میزان تحقق واگذاری مالی در سال‌های ۹۱ تا ۹۳ به ترتیب ۷۴، ۳۰ و ۵۵ درصد بوده و در پایان سال ۱۳۹۴ به ۷۸ درصد رسیده بود. آمارهای بانک مرکزی نشان می‌دهد که نسبت پرداخت‌های عمرانی دولت به منابع حاصل از فروش نفت خام در ۶ ماه نخست سال جاری در حدود ۷۵ درصد بوده است. این در حالی است که این رقم نسبت به دوره مشابه در سال‌های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ در حدود ۸/ ۱ برابر شده است.

بنابراین می‌توان گفت که در ۶ ماه نخست سال جاری میزان وابستگی‌ پرداخت‌های عمرانی دولت به منابع حاصل از فروش نفت به مقدار قابل توجهی کاهش یافته است. واگذاری دارایی‌های مالی در قالب استفاده از ابزار تامین مالی مانند استقراض داخلی و استقراض خارجی، در کنار درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای منابع درآمدی دولت در بودجه سالانه هستند. با کاهش منابع حاصل از فروش نفت خام و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و با نگاه ویژه بودجه ۱۳۹۵ به استفاده از ظرفیت‌های بازار بدهی، این ابزار مناسب تامین مالی توانسته‌است در ۶ ماه نخست امسال سهم عمده‌ای در تامین منابع دولت داشته باشد.

بررسی آمارهای بانک مرکزی نشان می‌دهد که میزان واگذاری دارایی‌های مالی در 6 ماه نخست سال جاری نسبت به بازه زمانی مشابه در سال‌های 93 و 94 به ترتیب 8/ 3 و 3/ 2 برابر شده است. آمارهای بانک مرکزی نشان می‌دهد که در 6 ماه نخست سال جاری منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی در حدود 04/ 1 برابر مجموع منابع حاصل از فروش نفت خام، میعانات گازی و محصولات نفتی بوده است. همچنین بررسی آمارهای بخش بودجه و مالی نشان می‌دهد که طی 5 سال گذشته، این نخستین بار است که حجم واگذاری دارایی‌های مالی بیشتر از منابع حاصل از فروش نفت خام بوده است. بر اساس قانون بودجه سال 1395و برنامه ششم توسعه قرار شده است که بخش عمده‌ای از بدهی‌های دولت، تا پایان سال 1396 در قالب اوراق اسلامی، با استفاده از سه ابزار «صکوک اجاره»، «اوراق تسویه» و «اسناد خزانه اسلامی» تسویه شود.

با افزایش استفاده از ابزارهای مالی مناسب به جای استفاده از منابع حاصل از فروش نفت، بخش مهمی از چالش کمبود منابع در شبکه بانکی و بنگاه‌های اقتصادی کشور مرتفع خواهد شد. از سوی دیگر با کاهش وابستگی منابع دولتی به فروش نفت خام، نوسانات حاصل از چرخه‌های تجاری با شدت کمتری به بدنه اقتصاد منتقل خواهد شد. هر چند استفاده از بازار بدهی بدنه اقتصادی کشور را در وجوه مختلف تقویت می‌کند، اما عدم استفاده مناسب از بازار بدهی نه‌تنها به حل مساله تامین مالی دولت کمکی نخواهد کرد، بلکه تنها با به تعویق انداختن زمان حل این مساله، باعث افزایش هزینه‌ها و تعهدات آتی دولت خواهد شد.