زندگی استقراضی؛ اغلب بانک های ایران ورشکسته اند

ماهنامه همشهری ماه - مهتاب یوسفی: مرکز پژوهش های مجلس اخیرا در سلسله گزارش هایی به تحلیل و آسیب شناسی سیستم بانکی کشور پرداخته و در نهمین گزارش از این سلسله گزارشات به بحث توقف و ورشکستگی در نظام بانکی ایران اشاره کرده است.

در گزارش این مرکز با تاکید بر اینکه بسیاری از بانک های کشور با توجه به شرایط ترازنامه، نقدینگی و نحوه رعایت مقررات بانکی از پیش متوقف محسوب می شوند، علت ورشکسته شدن بانک ها را باز بودن گزینه استقراض از بانک مرکزی عنوان کرده است. آنچه در ادامه می آید تنها بخش هایی از این گزارش است که بیشتر متوجه راهکارهای مد نظر کارشناسان این نهاد پژوهشی برای اصلاح آسیب های کنونی نظام بانکی ایران است.

موسساتی خارج از نظارت بانک مرکزی

به رغم گذشت بیش از یک دهه از تصویب قانون بازار غیرمتشکل پولی، همچنان از منظر وجود چنین پدیده ای در نظام پولی و بانکی کشور در مقطع تصویب این قانون - یعنی سال ۱۳۳۳ - مانده ایم. اساسا بخش بزرگی از بازار پولی ایران خارج از محدوده تنظیم گری و نظارت مقام پولی قرار دارد. در حال حاضر موسسات اعتباری متعددی تحت عنوان شرکت سهامی، تعاونی یا سایر ساختارهای نهادی موسسه مالی یا «بانک» یا «موسسه اعتباری» از جمله موسسات غیرانتفاعی تشکیل شده اند و در برخی موارد نام خودخوانده را (همانند موسسات اعتباری و بانک های دارای مجوز از بانک مرکزی) در معرفی خود به کار می گیرند.

مشکل اصلی آنجاست که این موسسات به دلیل عدم کسب مجوز از بانک مرکزی خود را مقید به رعایت مقررات مرتبط با حوزه پولی و بانکی نمی دانند. به عنوان مثال عدم توزیع ذخایر قانونی، رعایت الزامات مرتبط با کفایت سرمایه، عدم رعایت مقررات مربوط به ذینفع واحد و عدم رعایت مقررات مربوط به گسترش شعب از جمله این موارد هستند که ضمن در معرض ریسک قرار دادن سپرده های تودیع شده نزد این موسسات با به مخاطره انداختن سلامت سیستم بانکی، چالش های بزرگی را برای نظام بانکی کشور ایجاد می کنند.

بنا بر آمار منتشره در حدود ۷۳۳۳ موسسه مالی در کشور فعالیت دارند که با در نظر گرفتن موسسات، بانک ها و صندوق های مجاز بیش از ۶۳۳۳ موسسه بدون مجوز هستند. در حال حاضر نگرانی عمده مربوط به شش موسسه اعتباری غیرمجاز است که نزدیک به ۱۳۳۳ هزار میلیارد ریال نقدینگی جمع کرده اند که با اضافه کردن دارایی های آنها به مجموع دارایی بانک ها و موسسات مجاز در حدود شش درصد از کل دارایی های مربوط به سیستم بانی مجاز و غیرمجاز را به خود اختصاص داده اند.

از علل تداوم حضور موسسات مالی غیرمجاز وابستگی برخی از این موسسات به نهادهای مختلف و غیرپاسخگو به بانک مرکزی است. از طرف دیگر عدم دخالت بانک مرکزی از نگاه برخی از تحلیل ها به دلیل دامنگیر شدن بانک مرکزی برای پاسخگویی به سپرده گذارانی است که نزد این موسسات به توزیع سپرده پرداخته اند. ضمن آن که قواعد و اصول مشخصی در قوانین پولی و بانکی کشور پیرامون شیوه های حل و فصل و انحلال این موسسات وجود ندارد.

تجارب بازسازی و حل و فصل توقف بانکی توسط بانک مرکزی

نمونه هایی در کشور در خصوص حل و فصل توقف بانکی قابل اشاره هستند. جدیدترین نمونه های آن ورود بانک مرکزی در خصوص بحران ایجاد شده در موسسه میزان و ثامن الحجج بوده که به دلیل فاقد مجوز بودن این موسسات (از بانک مرکزی)، دخالت مورد نظر در همان ابتدا با همکاری دستگاه قضایی صورت گرفته است.

چنانچه در قسمت قبل توضیح داده شد اجرای قانون ملی دشن بانک ها در سال ۱۳۵۳ یکی دیگر از موارد قابل اشاره در این خصوص است. شاید بتوان پیگیری انجام شده توسط بانک مرکزی در خصوص بانک تات در سال ۱۳۹۳ را به عنوان نمونه هایی بر شمرد که در ارتباط با یکی از موسسات مالی دارای مجوز از آن بانک رخ داده و بانک رأسا اقدام به پیگیری یک فرآیند حل و فصل کرده است.

رعایت نکردن مقررات ذینفع واحد خروج بیش از آورده سهامداران از بانک و سپرده گذاری نزد موسسه دیگر، حضور در بازار بین بانکی بدون اخذ مجوز از بانک مرکزی، در معرض ریسک قرار دادن منافع بانک از طریق تامین مالی شرکت های وابسته، اعطای تسهیلات به بانک در شرف تاسیس، خرید سهام و نگهداری آن تحت عنوان سهام امانی و وثیقه قرار دادن سهام بانک در قبال تسهیلات اعطایی از جمله تخلفات این بانک اعلام شده است (بانک مرکزی، ۱۳۹۱). در حل و فصل مورد این بانک که به نظر می رسد نوعی برخورد با «توقف نظارتی» باشد، شورای پول و اعتبار گزینه ادغام را برگزید و این بانک را با دو موسسه مالی ادغام و بر این اساس بانک جدیدی تاسیس شد.

ضرورت اصلاح فرهنگ عمومی در قبال نظام بانکی

در شرایطی که بیشتر بانک های مرکزی دنیا گزارش ثبات مالی را منتشر می کنند، اساسا اطلاعاتی پیرامون این مسئله توسط بانک مرکزی در اختیار عموم قرار نمی گیرد. نظام های رتبه بندی اعتباری در کشور فعال نیست و لذا شرایط به گونه ای رقم نمی خورد که موسسات مالی منضبط که پایبندی مناسبی به قوانین و مقررات مرتبط دارند از ناحیه اعتبار کسب شده، منفعت اقتصادی کسب کنند. به نحوی که با اندک افزایش نرخ سود توسط موسسات مالی غیر مجاز، منابع از نهادهای با ثبات به موسسات بی ثبات تزریق می شود که برآمد برآیند نهایی آن ایجاد چالش برای کل مجموعه نظام پولی و مالی کشور است.

از طرف دیگر به صورت عمومی یک باور نادرست بین عموم مردم پیرامون تضمین کامل سپرده ها نزد سیستم بانکی وجود دارد که هیچ سابقه ای از این موضوع حتی در قوانین و مقررات گذشته یافت نمی شود. به نظر می رسد یکی از دلایل این باور، نقش آفرینی نادرست بانک مرکزی در این خصوص باشد. اساسا اینکه مردم به سیستم پولی اعتماد داشته باشند، سرمایه بسیار بزرگی است لکن نحوه حصول این مقصود بسیار مهم ارزیابی می شود.

برای عموم مردم در خصوص پیامدهای سپرده گذاری در موسسات با ریسک اعتباری بالا و اطلاع رسانی موثر بانک مرکزی در این خصوص بسیار مهم ارزیابی می شود تا از این طریق افراد مخاطرات واقعی در خصوص تودیع سپرده نزد موسسات غیرمجاز را دریابند. به نظر می رسد یکی از دلایل عدم موفقیت در زمینه ورشکسته اعلام کردن موسسات ورشکسته پولی و مالی، عدم فرهنگ سازی و عدم کار روی افکار عمومی است تا بدون مخاطرات اجتماعی و سیاسی نسبت به مرتفع کردن معضل مربوطه اقدام کرده و بانک مرکزی بایستی یک برنامه دقیق در خصوص بهبود افکار عمومی، آموزش و اطلاع رسانی عمومی داشته باشد تا با قدرت امور اجرایی خود را پیش ببرد.

چالش های عمده نظام بانکی کشور

عمده چالش های شناسایی شده نظام بانکی ناشی از علل زیر هستند:

ضعف در برخی قوانین و مقررات نظارتی، فقدان قوانین و مقررات نظارتی در برخی از حوزه های مشخص شده، عملکردهای دولت در ارتباط با حوزه پولی و به چالش کشیده شدن ماموریت نظارتی و تنظیم گری بانک مرکزی. در این خصوص، ضعف در اجرای دقیق ماموریت های نظارتی توسط بانک مرکزی، عدم بهره برداری مقام پولی از پتانسیل فراهم شده در قوانین حوزه پولی در راستای تدوین مقررات مورد نیاز برای برخورد با مسئله توقف و ورشکستگی بانکی.

بر اساس شواهد موجود چنانچه در شرایط کنونی بانک مرکزی قصد داشته باشد به سه نوع توقف مذکور در عمل رسیدگی کند، باید بسیاری از بانک های کشور را با توجه به شرایط ترازنامه، نقدینگی و نحوه رعایت مقررات بانکی از پیش متوقف محسوب کرد. مسلم است که چنین گزینه هایی مطلوب حاکمیت اقتصادی کشور نیست. شواهد موجود حاکی از آن است که غالبا توقف نقدینگی بارها برای بانک های کشور ایجاد شده لکن باز بودن گزینه استقراض از بانک مرکزی ولو با نرخ های بالا، مانع از آشکار شدن این پدیده شده است. ضمن آن که بانک مرکزی هم تمایلی برای آشکار شدن این توقف ندارد.

نکته بسیار مهم در این زمینه بدهی بانک ها به ویژه بانک های خصوصی از بانک مرکزی به شدت در حال افزایش است و بانک مرکزی هیچ گونه اقدامی در این زمینه انجام نمی دهد. به نظر می رسد در صورتی که بانک مرکزی در گذشته اقدامات مرتبط با برخورد با «توقف نظارتی» را به نحو مناسبی پیگیری می کرد، شاید در حال حاضر شاخص های مرتبط با «توقف نقدینگی» و «توقف ترازنامه ای» بانک ها بدین میزان حادث شدن پدیده توقف را در نظام پولی و بانکی کشور هشدار نمی داد.

گرچه در بعد داخلی حاکمیت با مسئله توقف کنار آمده و از مواجه شدن با تبعات آن از طرق صرف منابع عمومی گذران می کند، لکن به نظر نمی رسد بانک های معتبر دنیا در مبادلات خود با کشور ما نسبت به وجود چنین چالشی پیرامون نظام پولی و مالی کشور بی اعتنا باشند، لذا پیش بینی می شود کشور با چالش های مهمی در آینده نزدیک در ارتباط با مبادلات بین المللی روبرو شود.

راهکارهای پیشنهادی در برخورد با مسئله توقف ورشکستگی بانکی

از منظر کفایت قوانین و مقررات مربوط به مسئله توقف و ورشکستگی بانکی، قانونگذار فضای مناسبی را برای تدوین مقررات مورد نیاز در برخورد با این پدیده (بدون نیاز به اخذ مجوز از مجلس) در اختیار مقام پولی و دولت قرار داده است. این فرصت تاکنون مغفول مانده است. تنها اصلاح قانونی پیشنهادی، اصلاح بند «الف» ماده (۴) قانون پولی و بانکی مصوب سال ۱۳۵۱ است به نحوی که به موجب آن درخواست صدور حکم ورشکستگی از دادگاه پیرامون یک بانک، صرفا از طریق بانک مرکزی مقدور می شود.

مهم ترین اصلاحات در سطح مقررات (و نه قوانین) مربوط به رفع ایرادات مرتبط با اساسنامه صندوق ضمانت سپرده هاست که در جدول ۱۳ بدان اشاره شد. به نظر می رسد که اصلاح موارد پیشنهادی تا حدی می تواند سطح مقررات پیرامون توقف ورشکستگی بانکی را در موقعیت مناسبی قرار دهد ضمن آنکه علاوه بر اساسنامه بانک، اصلاح آیین نامه مربوط به قانون پولی و بانکی هم می تواند محمل مناسب دیگری برای پرداختن به موارد مغفول در اساسنامه صندوق ضمانت سپرده ها تلقی شود.

همچنین تدوین مقرراتی خاص پیرامون موارد زیر ضروری است. نحوه ایجاد و اداره هولدینگ های بانکی، نحوه افزایش مقیاس بانک ها به صورت عمومی و تدوین مقررات خاص برای کوچک شدن مقیاس بانک هایی که به صورت مداوم از شاخص های مناسب مالی برخوردار نیستند. در ارائه سایر راهبردها نکته مهم آن است که در ابتدا باید دریابیم در چه جایگاهی از منظر توقف ورشکستگی بانکی قرار داریم. شاخص ارائه شده در گزارش مبین آن است که در حقیقت هر سه نوع توقف به صورت کامل در خصوص بخش بزرگی از بانک های کشور به ویژه بانک های دولتی مصداق دارد. سوال اصلی آن است که آیا می توان این بخش عظیم از شبکه بانکی را در فرآیند بازسازی و حل و فصل قرار داده و در نهایت برخی از آنها را ورشکسته اعلام کنیم؟ منابع مالی مورد نیاز باید از چه محلی تامین شود؟ تبعات همه جانبه چنین برخوردی برای اقتصاد ملی چیست؟

مسلم است که هیچ عقل سلیمی در حال حاضر چنین برخوردی را نمی پذیرد لذا تنها گزینه آن است که برای برخورد با دو نوع توقف ترازنامه ای و توقف نقدینگی، شاخصه های سلامت بانکی به سمت مناسب هدایت شوند و همزمان با آن، مقام پولی تلاش کند به تدریج قدرت نظارتی و تنظیم گری خود را بازیافته و ارتقا بخشیده تا پس از احراز نسبی شرایط سلامت بانکی، رسیدگی به پدیده توقف نظارتی به صورت موثر قابل پیگیری شود.

پرسش بعدی که مطرح می شود آن است که ارتقای شاخص های سلامت بانکی به سمت مناسب هدایت شوند و همزمان با آن، مقام پولی تلاش کند به تدریج قدرت نظارتی و تنظیم گری خود را بازیافته و ارتقا بخشیده تا پ س از احراز نسبی شرایط سلامت بانکی، رسیدگی به پدیده توقف نظارتی به صورت موثر قابل پیگیری شود.

پرسش بعدی که مطرح می شود، آن است که ارتقای شاخص های مرتبط با ترازنامه و نقدینگی به چه طریقی امکانپذیر است؟ مسلم است که مهم ترین قید موجود، کمبود منابع برای تزریق به بانک ها خار از بانک با هدف افزایش سرمایه یا پرداخت بدهی است. شاید بتوان از راهبرد «تبدیل به اوراق کردن دارایی های غیر نقدینه» بهره برداری کرد. بدین طریق که دولت در قالب صکوک، بخشی از بدهی های خود به سیستم بانکی را در قالب اوراق صکوک میان مدت (البته با نرخ های جالب) در بازار عرضه کند و در قالب برنامه ای مدون بازپرداخت اصل و سود آنها را در لوایح بودجه سنواتی پیش بینی کند.

راهکارهای دیگر

راهکارهای دیگری نظیر جذب سرمایه گذار از میان سرمایه گذاران از ط ریق تبدیل سپرده به سرمایه هم می تواند مورد توجه قرار گیرد. سپرده گذاری میان مدت و بلندمدت بانک مرکزی در بانک ها مشروط بر رعایت برخی الزامات از جمله حفظ فاصله مشخصی برای نسبت های نقدینگی یا در مجموع سلامت بانکی می تواند به عنوان راهکار دیگر تلقی شود.

پیگیری موثر برنامه فروش دارایی های مازاد کاهش تعداد شعب بانک های فاقد نسبت های مناسب مالی و الزام بانک ها به کاهش حجم بنگاه داری می تواند از دیگر برنامه های قابل پیگیری باشد. همچنین می توان برخی از بانک ها را به این سمت سوق داد که از شعب مشترک بهره برداری کنند. این امر می تواند ضمن کاهش هزینه های عملیاتی، نقدینگی بانک ها را ارتقا بخشد. با این حال اهتمام بانک مرکزی در اجرای کامل قانون بازار غیر متشکل پولی بسیار ضروری ارزیابی می شود.