سازمان مدیریت اجتماعی؛ تکرار یک تجربه ناموفق

رضا امیدی.عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی در روزنامه شرق نوشت: از مردادماه امسال، مسئولان وزارت کشور گاه‌به‌گاه از تأسیس «سازمان مدیریت اجتماعی کشور» در آینده نزدیک خبر داده‌اند.

با وجود اخبار کلی درباره تأسیس این سازمان، بحث روشنی درباره ساختار، کارکردها و الزامات این سازمان وجود ندارد و مسئولان وزارت کشور تنها اظهار داشته‌اند این سازمان ذیل ساختار وزارت کشور و در راستای ارتقاي سطح فعالیت‌های مرکز اجتماعی و فرهنگی این وزارتخانه تأسیس می‌شود. اگر بنا باشد نگارنده از منظر صنفی به موضوع بپردازد، به ‌عنوان عضوی از آکادمی علوم اجتماعی باید تمام‌قد از تأسیس چنین سازمانی دفاع کند.

جدای از منظر صنفی، برخی بر این باورند که تعدد دستگاه‌های یک حوزه می‌تواند قدرت چانه‌زنی برای مسائل آن حوزه را در ساحت سیاسی و سیاست‌گذاری افزایش دهد و ظاهرا با اضافه‌شدن چنین سازمانی به مجموعه اجتماعی کشور، سیاست‌گذاری اجتماعی نیز از قدرت و حمایت بیشتری برخوردار خواهد شد؛ اما واقعیت این است که چنین سازمان‌سازی‌هایی بر پیچیدگی‌ها و نارسایی‌های مدیریتی حوزه اجتماعی خواهد افزود. براساس سابقه تأسیس سازمان‌های مشابه در دهه‌های اخیر در ایران می‌توان پیش‌بینی کرد که تأسیس سازمان مدیریت اجتماعی نه‌تنها گرهی از مسائل حوزه اجتماعی نمی‌گشاید بلکه خود بر گره‌های موجود می‌افزاید.

این وضعیت همان‌طور که در ادامه توضیح داده می‌شود، در زمان تأسیس وزارت رفاه و تأمین اجتماعی نیز پیش آمد. به ‌نظر می‌رسد در دهه‌های اخیر و به‌ویژه از برنامه سوم توسعه به بعد، راهکار پاسخ‌گویی به مسائل هر حوزه در تأسیس سازمان جدید یا ادغام سازمان‌ها در یکدیگر جست‌وجو شده است. در اینجا نیز لازم است پیش از اقدام به تأسیس سازمان به این پرسش‌ها پاسخ داده شود: «سازمان مدیریت اجتماعی» بناست در پاسخ به چه مسئله‌ای تأسیس شود؟ دست‌اندرکاران وزارت کشور به ‌عنوان یک وزارتخانه حوزه امنیت داخلی براساس چه تحلیلی به این جمع‌بندی رسیده‌اند که نیازمند سازمانی برای مدیریت اجتماعی هستند؟

آیا این سازمان بناست خلأ اجرائی را پر کند یا خلأ سیاست‌گذاری را؟ دراین‌زمینه بررسی تجربه فرایند تأسیس و سرنوشت وزارت رفاه و تأمین اجتماعی در دو مقطع زمانی دهه ١٣٥٠ و ١٣٨٠ می‌تواند روشنگر باشد. در هر دو مقطع، وزارتخانه از بدو تأسیس با انواعی از مقاومت‌ها از سوی نهادهای موجود مواجه شد. وزارتخانه رفاه و تأمین اجتماعی در دهه ١٣٥٠ بنا بود علاوه بر نقش سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی حوزه اجتماعی، نقش اجرائی این حوزه را نیز در سطوح ملّی و استانی بر عهده گیرد؛ اما مقاومت‌های ناشی از تعارض منافع ایجادشده، در کمتر از دو سال وزارتخانه را به انحلال کشاند.

در دهه ١٣٨٠ دوباره وزارت رفاه و تأمین اجتماعی در راستای انسجام‌بخشی به سیاست‌های حوزه اجتماعی تأسیس شد تا نقش سیاست‌گذار واحد این حوزه را برعهده گیرد. در واقع این وزارتخانه بنا بود سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی حوزه اجتماعی باشد. در تحلیل‌های انجام‌شده، این جمع‌بندی حاصل شد که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور با توجه به سوابق و مأموریت‌های آن، سیاست‌گذاری (یا به ‌تعبیری دبیرخانه سیاست‌گذاری) اقتصادی را عهده‌دار است و برای اِعمال تعادل در فرایند توسعه ضروری است سازمان یا وزاتخانه‌ای نیز نقش سیاست‌گذاری اجتماعی را بر عهده گیرد.

در این راستا وزارت رفاه و تأمین اجتماعی تأسیس و شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی نیز برای ایجاد هماهنگی میان سیاست‌ها در حوزه سیاست‌گذاری اجتماعی تعریف شد؛ اما از همان ابتدای کار، مقاومت‌های جدی با تأسیس و استقرار وزارتخانه شکل گرفت و پیش از آنکه وزارتخانه تأسیس شود بحث انحلال آن در محافل سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی و حتی مجلس مطرح شد! جالب اینکه، در مجلس هفتم طیفی از نمایندگان با استناد به قانون تأسیس وزارت رفاه و تأمین اجتماعی، خواستار انحلال این وزارتخانه بودند و این موضوع را در راستای کوچک‌سازی اندازه دولت مطرح می‌کردند.

سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نیز ازآنجاکه بخشی از اختیارات وزارتخانه را اختلال در اختیارات خود می‌دید، به ‌طور جدی حتی با تصویب چارت تشکیلاتی وزارتخانه مخالف بود و تأسیس وزارتخانه را حاصل ایده‌ای شخصی در سلسله‌مراتب سازمان تفسیر می‌کرد. این وضعیت ادامه داشت تا اینکه در سال ١٣٨٩، این وزارتخانه با وزارتخانه‌های کار و امور اجتماعی و تعاون ادغام شد. واقعیت این است که در هر حوزه‌ای توازنی از اقتدار سازمانی وجود دارد که در گذر زمان توزیع و تثبیت شده است. از‌این‌رو، ورود سازمان جدید به میدان سیاست‌گذاری، چالش‌ها و تعارض‌های شدیدی را در پی دارد.

حوزه سیاست‌گذاری اجتماعی به‌مثابه فوتبال سیاسی (political football) دانسته می‌شود که جریان‌ها و سازمان‌های مختلف تلاش می‌کنند در طول بازی و حتی پس از آن، حداکثر امتیاز را به نفع خود کسب کنند.

در چنین وضعیتی، «حفظ موقعیت سازمان» در میدان سیاست‌گذاری حتی از «اهداف سازمان» اهمیت بیشتری می‌یابد. به‌بیان‌دیگر، چه‌بسا تعدادی از نهادها و سازمان‌های موجود به این تفسیر برسند که سازمان جدید می‌تواند موقعیت سازمانی آنها را به مخاطره اندازد و تضعیف کند، دراین‌صورت حتی اگر تأسیس سازمان جدید در راستای تحقق اهداف کلّی حوزه باشد، با آن مقابله می‌کنند. در واقع، نهادها و سازمان‌های موجود به ‌دلیل اختلاف‌های منفعتی و کارکردی، سیاست‌های یکدیگر را تضعیف یا خنثی کنند و در نتیجه سیاست‌گذاری و تخصیص منابع با اختلال جدی مواجه شود. این وضعیت تقریبا در تمام ادغام‌های سازمانی که در دو دهه اخیر در ایران رخ داده، مشاهده شده است.

آنچه بدیهی است اینکه حوزه مسائل اجتماعی با چالش‌های جدی مواجه است و در چند دهه اخیر اکثر مسائل این حوزه اعم از فقر، حاشیه‌نشینی، نابرابری‌های ساختاری روند روبه‌رشدی داشته است. امروزه اکثر صاحب‌نظران این حوزه بر این باورند که مهم‌ترین دلیل رشد این مسائل به دو عامل ضعف گفتمان و ضعف سیاست‌گذاری مربوط است؛ دو عاملی که اثری کاملا هم‌افزا بر هم دارند. وضعیت این حوزه به اندازه‌ای حاد است که با وجود انواع برنامه‌ریزی‌ها و انجام اقدامات مختلف، همچنان نوعی از بی‌سیاستی و رهاشدگی را در حوزه اجتماعی مي‌توان مشاهده كرد. حوزه اجتماعی در گفتمان کلان توسعه (جدای از وصله‌ای‌بودن و مغشوش‌بودن این گفتمان در ایران) موقعیت فرودستی دارد و تقریبا از دهه ١٣٤٠ تاکنون، رویکرد مبتنی بر رشد اقتصادی بر حوزه‌های اجتماعی، زیست‌محیطی و ... غلبه داشته است.

براي مثال، در برخی برنامه‌های توسعه به‌صراحت بیان شده است که اهداف اجتماعی نسبت به رشد اقتصادی اهداف ثانویه هستند و حتی حفظ محیط ‌زیست تا جایی معنادار است که مانع از رشد اقتصادی نشود. در تمام برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب نیز، همواره رشد اقتصادی اولویت اصلی را داشته و مسائل اجتماعی نیز از این دریچه نگریسته شده‌ است. امروزه در بسیاری از پژوهش‌ها، این رویکرد، عامل اصلی بروز گسترده آسیب‌های اجتماعی و زیست‌محیطی دانسته می‌شود.

در کنار بحث گفتمانی، ناهماهنگی‌ها و واگرایی‌های سیاستی و اجرائی در حوزه اجتماعی هم چالشی اساسی است. ورود وزارت کشور به ‌عنوان نهادی که عمده مأموریت‌های آن به امور سیاسی و امنیت داخلی مربوط می‌شود، ممکن است اغتشاش در سیاست‌گذاری این حوزه را افزایش دهد. باید در نظر داشت که یکی از آسیب‌های جدی در حوزه اجتماعی وجود نگاه سیاسی و امنیتی به این حوزه دانسته می‌شود و حال ورود اصلی‌ترین وزارت سیاسی به این حوزه می‌تواند از این منظر نیز بسیار مخاطره‌آمیز باشد.

مهم‌ترین مأموریتی که وزارت کشور می‌تواند به ‌عنوان یکی از ذی‌نفعان مهم حوزه اجتماعی برای خود تعریف کند، زمینه‌سازی و ظرفیت‌سازی برای تقویت گفتمان سیاست‌گذاری اجتماعی و کمک به همسوکردن دستگاه‌های حاکمیتی در سطح ملّی و استانی با این گفتمان است، نه تلاش برای متولي‌شدن در این حوزه.

موضوع سازمان‌دهی حوزه اجتماعی کشور باید ذیل نظام سیاست‌گذاری اجتماعی/رفاهی کشور واکاوی شود و به‌لحاظ سازمان‌دهی نقش سازمان برنامه و بودجه و تحلیل رفتاری این سازمان در مواجهه با دیگر سازمان‌ها بسیار حائز اهمیت است. نگارنده بر این باور است که اگر قرار بر اصلاح ساختاری و سازمانی است، سازمان برنامه و بودجه باید هدف اصلی اصلاحات باشد. به‌لحاظ رابطه نهادی بین سیاست‌گذاری اقتصادی و اجتماعی، این سازمان باید به‌نحوی بازسازی و حتی بازآفرینی شود که بتواند نقش سیاست‌گذاری اقتصادی و اجتماعی را به ‌طور هم‌زمان بر عهده داشته باشد و ایفای چنین نقشی در وهله اول مستلزم اصلاح رویکرد حاکم بر این سازمان است.

اگر منطق این اصلاحات را بپذیریم، آنگاه می‌توان با همین منطق ادغام وزارت رفاه و تأمین اجتماعی را نقد و بازنگری كرد. ازاین‌رو و با توجه به نوع چالش‌هایی که پیش‌روی وزارت رفاه و تأمین اجتماعی به ‌وجود آمد، سنجیده‌تر آن بود که وزارت رفاه و تأمین اجتماعی به‌جای ادغام در وزارت کار و امور اجتماعی در سازمان برنامه و بودجه ادغام می‌شد. از این زوایه، راه‌حل را باید در سازمان برنامه و بودجه و رویکردهای حاکم بر آن جست نه در سازمان‌سازی‌های جدید؛ اما اگر بنا به هر دلیلی، جمع‌بندی زمینه و زمانه موجود این باشد که به‌جای اصلاح سازمان برنامه و بودجه باید سازمان جدیدی در این حوزه تأسیس شود، بهتر آن است که تأسیس سازمان ملّی رفاه و تأمین اجتماعی یا احیاي وزارت رفاه و تأمین اجتماعی را دنبال کرد.