ثروت آفرینی یا ثبات سازی؟

دنیای اقتصاد: روز گذشته رئیس جدید صندوق توسعه ملی با حکم رئیس‌جمهوری منصوب شد. احمد دوست‌حسینی در حالی به عنوان چهارمین رئیس صندوق، در این نهاد مشغول به فعالیت می‌شود که عملکرد پنج‌ساله این نهاد حکایت از سه اصلاح ضروری در ساختار و رویه‌های آن دارد. کارشناسان معتقدند مدیریت جدید در نخستین گام باید شفاف‌سازی سازوکارهای صندوق را در پیش بگیرد. در گام دوم، مصوبات زیان‌بار قبلی مثل اجازه اعطای وام ریالی از منابع صندوق را متوقف کند و در مرحله سوم، برای اداره سبد دارایی این نهاد مالی مهم یک تیم تخصصی مالی تشکیل دهد.

این اصلاحات می‌تواند بخشی از جاماندگی ناشی از این کمبودها را در مقایسه با رقبای منطقه‌ای صندوق ارزی جبران کند. اما در کنار این اصلاحات فلسفه و مبانی صندوق نیز نیازمند بازنگری است. در اقتصاد ایران حساب ذخیره ارزی با هدف ثبات‌سازی شکل گرفت. در صندوق توسعه ملی ثبات‌سازی جای خود را به ثروت‌آفرینی از محل مدیریت منابع نفتی داد. الگوهای جهانی برای کشورهایی مثل ایران موید آن است که در ذخیره‌سازی درآمدهای حاصل از منابع طبیعی خود، الگویی را به کار گیرند که به‌طور همزمان دو خاصیت ثبات‌سازی و ثروت‌آفرینی را توامان در مانیفست خود دنبال کند.

احمد دوست حسینی با دریافت حکمی از رئیس‌جمهوری به‌عنوان چهارمین رئیس صندوق پنج‌ساله توسعه ملی ایران منصوب شد تا امیدواری‌هایی نسبت به اصلاح روند نه‌چندان مطلوب سال‌های گذشته این نهاد ایجاد شود. صندوق توسعه ملی ایران که در سال ۱۳۹۰ برای ذخیره‌سازی درآمدهای ارزی و جلوگیری از وقوع عوارض بیماری هلندی در اقتصاد تشکیل شد، به دلایلی مثل عدم طراحی سازوکارهای کارآ، اعمال تحریم‌ها و مصوباتی مثل اجازه برداشت منابع ریالی، تاکنون حتی از رقبای منطقه‌ای خود در حوزه خلیج فارس نیز جا مانده است و به نظر می‌رسد اصلاحات عمیقی برای این صندوق مورد نیاز است.

به گفته کارشناسان، مدیریت جدید صندوق در نخستین گام باید شفاف‌سازی سازوکارهای صندوق را در پیش بگیرد. در گام دوم، مصوبات زیان‌بار قبلی مثل اجازه اعطای وام ریالی از منابع صندوق را متوقف کند و در مرحله سوم، با تشکیل یک تیم تخصصی مالی برای اداره سبد دارایی این نهاد مالی مهم کشور، استفاده بهینه از منابع ارزی آن را به شکل سرمایه‌گذاری خارجی با بیشترین بازدهی‌های در دسترس و کمترین ریسک ممکن، پیگیری کند.

علاوه بر این، برخی اقتصاددانان به کشورهایی مثل ایران پیشنهاد می‌کنند در ذخیره‌سازی درآمدهای حاصل از منابع طبیعی خود، از الگویی تحت عنوان «قاعده ترکیبی ییل-استنفورد» استفاده کنند و به‌طور همزمان از دو صندوق ذخیره، یکی با هدف «تثبیت» و دیگری با کارکرد «سرمایه‌گذاری» استفاده کنند.

با توجه به ظرفیت قانونی بلااستفاده موجود حساب ذخیره ارزی، به نظر می‌رسد می‌توان با دوباره فعال کردن این حساب نقش «تثبیت جریان بودجه مالی دولت» را به این حساب بخشید و با بهبود مدیریت دارایی‌های صندوق توسعه ملی و سرمایه‌گذاری مناسب آنها، کارکرد دوم را نیز برای این صندوق در نظر گرفت. با توجه به سوابق مدیریتی احمد دوست حسینی و اعتقاد این مدیر باسابقه کشور به راهکارهای اقتصادی موثر، می‌توان امیدوار بود در دوره جدید صندوق پیشرفت‌های قابل توجهی در جهت رسیدن به این اهداف به وقوع بپیوندد.

رئیس جدید صندوق توسعه ملی

روز گذشته رئیس‌جمهوری در حکمی احمد دوست حسینی را به‌عنوان عضو و رئیس هیات عامل صندوق توسعه ملی منصوب کرد. به این ترتیب، دوست‌حسینی که پیش از این مسوولیت‌هایی همچون قائم مقامی و معاونت وزارت صنعت، معدن و تجارت و نیز دبیر کلی اتاق بازرگانی تهران را بر عهده داشته است، جایگزین صفدر حسینی می‌شود که به دنبال ماجراهای برآمده پس از انتشار برخی از فیش‌های حقوقی، از سمت خود استعفا داد.

صندوق توسعه ملی که در سال ۱۳۹۰ و به دنبال ناکارآمدی «حساب ذخیره ارزی»‌ در پس‌انداز درآمدهای نفتی کشور تشکیل شد، تاکنون چهار رئیس به خود دیده است. نخستین رئیس این نهاد، «رحیم قربانی» بود که با سابقه استانداری آذربایجان شرقی، در تاریخ ۲ تیرماه ۱۳۹۰ به ریاست این نهاد منصوب شد. وی موجودی صندوق توسعه ملی تا پایان شهریور ماه ۱۳۹۰ را حدود ۷/ ۲۴ میلیارد دلار اعلام کرد. ۱۷ فروردین ۱۳۹۱، محمود احمدی‌نژاد موجودی صندوق توسعه ملی را ۳۵ میلیارد دلار اعلام کرد.

مدیریت قربانی بر صندوق توسعه ملی یک سال هم نپایید و رئیس دولت وقت ۸ خرداد ۱۳۹۱، محمدرضا فرزین را که چهره مطرح‌تری در فضای اقتصادی کشور محسوب می‌شد، به ریاست صندوق منصوب کرد. فرزین ۱۷ مرداد ۱۳۹۱ اعلام کرد که منابع صندوق توسعه ملی به حدود ۴۰ میلیارد دلار رسیده است و دو ماه بعد نیز از رسیدن منابع این نهاد به ۴۲ میلیارد دلار تا پایان شهریورماه این سال خبر داد. در این دوره و با تشدید تحریم‌ها، صندوق توسعه ملی مجوز یافت که در اساسنامه خود تغییراتی ایجاد کرده و بر خلاف رویه «صندوق‌های ثروت ملی» در همه جای جهان، «تسهیلات به واحد پول داخلی» (وام ریالی) هم پرداخت کند.

فرزین در این دوره همزمان مسوولیت ریاست سازمان هدفمندی یارانه‌ها را نیز بر عهده داشت و در آخرین ماه‌های مسوولیت خود و در تاریخ ۱۵اردیبهشت ۱۳۹۲، موجودی صندوق توسعه ملی را حدود ۶/ ۴۹ میلیارد دلار اعلام کرد و در ۱۹ خردادماه این سال نیز از رسیدن منابع صندوق به ۵۲ میلیارد دلار خبر داد.

امید بدون تداوم در دوره جدید

با روی کار آمدن دولت جدید، حسن روحانی ۳ مهر ۱۳۹۲ سید صفدر حسینی را که سوابقی همچون وزارت کار و امور اجتماعی و وزارت امور اقتصاد و دارایی را در کارنامه داشت، به‌عنوان رئیس صندوق توسعه ملی جایگزین فرزین کرد. در تاریخ ۸ مهرماه ۱۳۹۲، صندوق توسعه ملی برای نخستین‌بار گزارش مکتوبی از عملکرد خود منتشر کرد که نشان می‌داد موجودی صندوق توسعه ملی تا پایان مردادماه این سال، حدود ۶/ ۵۴ میلیارد دلار است.

با این حال روند شفافیت‌بخشی به عملکرد صندوق توسعه ملی برخلاف امیدواری‌های اولیه، در دوره جدید نیز به‌صورت نظام‌مند پیگیری نشد و تحولی اساسی نیز در سازوکار مالی این نهاد رخ نداد. صفدر حسینی در تاریخ ۲۸ فروردین ۱۳۹۳ موجودی صندوق را حدود ۸/ ۵۹ میلیارد دلار اعلام کرد که نشان می‌داد در نتیجه تحریم‌ها و کاهش فروش نفت و همچنین کاهش قیمت نفت، ورودی ارزی به صندوق توسعه ملی تا حدودی کندتر شده است.

۲۴ خرداد ۱۳۹۳، موجودی صندوق توسعه ملی حدود ۶۲ میلیارد دلار اعلام شد. ۲۶ مرداد ۱۳۹۳ نیز صفدر حسینی منابع صندوق را حدود ۸/ ۶۴ میلیارد دلار اعلام کرد. صفدر حسینی در تاریخ ۴ بهمن ۱۳۹۳ بدون اعلام موجودی دقیق صندوق توسعه ملی اظهار کرد:‌ با وجود کاهش درآمدهای نفتی، ۱۰ میلیارد دلار به ذخایر این صندوق اضافه شده است. حسینی در دوره مسوولیت خود در مقطعی هم با بانک مرکزی وارد چالشی درخصوص نهاد متولی مدیریت دارایی‌های صندوق شد که البته بازتاب رسانه‌ای آن عمر چندانی نداشت و این بحث، سرنوشت روشنی پیدا نکرد.

به هر طریق، ۲۳ اردیبهشت ۱۳۹۴، قائم‌مقام صندوق توسعه ملی با اعلام اینکه دارایی این صندوق به بیش از ۷۰ میلیارد دلار رسیده است، اعلام کرد که تقریبا همه این دارایی به‌صورت تسهیلات پرداخت شده است و در «نقطه سربه‌سر» قرار دارد. ۱۸‌اردیبهشت‌ماه سال جاری نیز قائم‌مقام این نهاد از دارایی تقریبا ۸۰ میلیارد دلاری صندوق توسعه ملی خبر داد.

به این ترتیب، دوست حسینی به‌عنوان چهارمین رئیس‌ صندوق توسعه ملی، این نهاد کلیدی کشور را در شرایطی تحویل می‌گیرد که از دارایی تقریبا ۸۰ میلیارد دلاری آن، احتمالا بخش عمده‌ای به شکل تسهیلات در روندهایی نه‌چندان شفاف داده شده است و فرآیند سازمانی این نهاد هم از ابتدای تاسیس تاکنون پیشرفت چشمگیری نداشته است.

این در حالی است که در این مدت بدعت‌هایی همچون پرداخت منابع صندوق به شکل ریالی، عیدانه یا تلاش برای برداشت از صندوق به بهانه‌های مختلف مثل وام ازدواج، این تلقی را در برخی از دستگاه‌ها ایجاد کرده که صندوق توسعه ملی به‌عنوان منبع مالی همیشه در دسترس، پاسخگوی کمبودهای مالی آنها خواهد بود. امری که به وضوح فاصله بسیار زیاد تلقی داخل کشور نسبت به یک «صندوق ثروت ملی» با روال موجود در کشورهای دیگر را نشان می‌دهد و از دشواری کار دوست حسینی در اصلاح این نهاد خبر می‌دهد.

صندوق توسعه ملی چرا تشکیل شد؟

برای داشتن درکی بهتر نسبت به اصلاحات موردنیاز در صندوق توسعه ملی، بد نیست نگاهی به فلسفه و اساسنامه صندوق توسعه ملی به‌عنوان یک «صندوق ثروت ملی» در کشور و مقایسه آن با موارد مشابه جهانی ارائه شود. پس از ناکامی تجربه حساب ذخیره ارزی که در سال ۱۳۷۹ به منظور پس‌انداز درآمدهای نفتی تشکیل شده بود و برداشت‌های بی‌رویه دولت محمود احمدی‌نژاد از این حساب که به گفته مسوولان دولت یازدهم، به «خالی شدن» این حساب منجر شد، در سال ۱۳۸۹ تصویب شد که نهاد جدیدی برای ذخیره‌سازی درآمدهای نفتی با سازوکارهایی متفاوت تشکیل شود و دولت هم آزادی عمل سابق را در برداشت از آن نداشته باشد.

بر اساس اساسنامه صندوق، دولت موظف می‌شد در سال ۱۳۹۰ به میزان ۲۰درصد از درآمدهای نفتی را به صندوق توسعه ملی واریز کند و هر سال هم ۳ واحد درصد به این سهم اضافه شود. همچنین بند ۴ از ماده «ح» اساسنامه صندوق مقرر می‌کرد «پنجاه درصد از مانده نقدي حساب ذخيره ارزي در پايان سال ۱۳۸۹ و سال‌هاي بعد» به‌عنوان منابع، به صندوق توسعه ملی وارد شود.

تبصره یک از ماده «ط» (ماده مربوط به مصارف)‌ صندوق مقرر می‌کرد که «استفاده از منابع صندوق براي اعتبارات هزينه‌اي و تملك دارایي‌هاي سرمايه‌اي و بازپرداخت بدهي‌هاي دولت به هر شكل ممنوع است» و بر اساس تبصره ۲ این ماده نیز «اعطاي تسهيلات موضوع اين ماده فقط به‌صورت ارزي است و سرمايه‌گذاران استفاده‌كننده از اين تسهيلات اجازه تبديل ارز به ريال در بازار داخلي را ندارند.» با وجود این مواد قانونی و تبصره‌ها، اتفاقات بعدی موجب شد نه‌تنها پیشرفت‌های بیشتری در سازوکار اجرایی صندوق صورت نگیرد، بلکه همین مواد منع‌کننده نیز تا حدودی بی‌اثر شود.

از جمله این که در دولت گذشته مصوباتی به تصویب رسید که مقرر می‌کرد منابع صندوق به مصارفی همچون تسهیلات ریالی کشاورزی و عیدانه برسد و مجلس هم در طرحی تصویب کرد که تامین منابع وام ازدواج را صندوق به عهده بگیرد. طرحی که خوشبختانه با مخالفت‌های گسترده کارشناسان از دور خارج شد.

اما تصمیم به افزایش سالانه سهم صندوق از درآمدهای نفتی هم با افت شدید قیمت نفت و کسری بودجه دولت، به‌طور موقت متوقف شد و در سال ۱۳۹۴ قرار شد تا بازیابی ثبات مالی دولت، سهم صندوق از درآمدهای نفتی همان مبلغ اولیه تعیین شده یعنی ۲۰ درصد باشد.

سه گام مهم برای دوره جدید

با توجه به سابقه نه‌چندان مثبت پنج ساله صندوق و منافعی که چنین نهادهایی برای اقتصادهای توسعه یافته نفتی در برداشته است، می‌توان در حال حاضر سه الزام ضروری را برای مدیریت جدید صندوق توسعه ملی در دوره حاضر ذکر کرد. نخستین الزام، شفافیت در عملکرد صندوق و جریانات مالی آن است که مشابه هر نهاد عمومی دیگری، به‌عنوان یک مطالبه ملی قابل طرح است.

چنین شفافیتی، جلوی تکرار نگرانی‌ها نسبت به سوءمدیریت در تسهیلات اعطایی صندوق را می‌گیرد و کارشناسان مستقل و رسانه‌ها نیز قادر خواهند بود با رصد فعالیت صندوق، پیشنهادهای خود را برای بهبود عملکرد مالی آن ارائه کنند. دومین الزامی که می‌توان به آن اشاره کرد، توقف روند مضر و غیراصولی سال‌های اخیر در زمینه اعطای تسهیلات ریالی است که در تضاد با فلسفه تشکیل همه صندوق‌های ثروت ملی در جهان است.

این وام‌های ریالی که در سال‌های گذشته با نرخ پایین پرداخت شده، شائبه‌هایی را در زمینه ایجاد رانت فراهم کرده بود و لازم است در کنار ساماندهی وام‌های ریالی، مدیریت جدید صندوق فکری هم به حال چگونگی تعیین نرخ‌های سود تسهیلات ارزی برای صندوق کند. چرا که به نظر می‌رسد یکی از مشکلاتی که با یکسان‌سازی نرخ ارز گریبان دولت را می‌گیرد، تعهداتی است که به دلیل پرداخت وام‌های ارزی صندوق ایجاد شده است که با نرخ دلار مرجع و پایین‌تر پرداخت شده و حال در نرخ رسمی جدید، ظاهرا مابه‌التفاوت این نرخ‌ها روی دوش دولت خواهد افتاد.

در نهایت، سومین گام ضروری مهم برای صندوق توسعه ملی، تشکیل تیمی خبره و متخصص برای مدیریت «سبد دارایی»‌ این نهاد و سرمایه‌گذاری این منابع به شکل دلاری در خارج از کشور است. این روند، از سوی همه صندوق‌های توسعه ملی در کشورهای مختلف اجرا می‌شود و از آن به‌عنوان پادزهر بیماری هلندی نام برده می‌شود.

الگوی نروژی برای صندوق توسعه ملی

اغلب اقتصادهای نفتی در سال‌های گذشته که با وفور درآمدهای نفتی همراه بود، توانستند با مدیریت صحیح صندوق‌های ثروت ملی خود سرمایه مناسبی را برای آیندگان خود فراهم کنند و برای نیازهای توسعه‌ای کشور خود نیز، منابعی حیاتی را ایجاد کنند. یکی از بهترین نمونه‌ها در بین کشورهای جهان، نروژ بوده که همیشه به‌عنوان یک الگوی موفق از آن یاد می‌شود و بسیاری معتقدند ایران نیز در توسعه صندوق توسعه ملی خود، باید الگوی صندوق ثروت ملی نروژ را پیش چشم داشته باشد.

از جمله، محمدهاشم پسران، اقتصاددان مشهور ایرانی، پیش از این در گفت‌وگویی با هفته‌نامه «تجارت فردا» درخصوص الزامات صندوق ثروت ملی ایران گفته بود: «منابع بلوکه‌شده ایران در خارج که با رفع تحریم‌ها آزاد خواهد شد، نباید مصرفی جز سرمایه‌گذاری داشته باشد و بر این اساس باید منابع صندوق توسعه ملی به جای هزینه‌کرد در پروژه‌های داخلی و مصارف جاری و عمرانی دولت، در خارج از کشور سرمایه‌گذاری شود.»

وی افزوده بود: «نروژی‌ها هم می‌توانستند مانند ما درآمدهای نفتی را در داخل اقتصادشان مصرف کنند که به احتمال فراوان با وابستگی شدید به درآمدهای نفتی، دچار مشکلات اقتصاد ایران می‌شدند، اما آنها در شرایط فعلی یک صندوق برای سرمایه‌گذاری دارند که برای یک کشور پنج میلیون‌نفری بیش از ۹۸۰ میلیارد دلار منابع ذخیره‌شده دارد.

با این همه این‌طور نیست که حالا با این مقدار قابل ‌توجه منابع در هزینه آن دست ‌و دلبازی بی‌حد و حصر داشته باشند، بلکه هرسال حدود سه تا چهار درصد، آن هم صرفا از محل درآمدهای صندوق، مجوز برداشت برای هزینه‌ در اقتصادشان تزریق می‌کنند.» وی با بیان اینکه «ایران هم می‌‌تواند در این جهت گام بردارد»، تاکید کرده بود: «اقتصاد ایران طی سال‌های گذشته خودش را تا حدودی با نظام تحریم تطبیق داده است و اکنون ساده‌تر می‌تواند چشمش را بر درآمدهای نفتی ببندد و آنها را در صندوقی ذخیره کند.

ایران هم مانند نروژ می‌تواند به جای اینکه اصل منابع صندوق را هزینه کند از بازدهی و درآمد صندوق خرج کند. یعنی می‌تواند منابع حاصل از درآمدهای نفتی را در بازار رقیب سرمایه‌گذاری کند و درآمدی را که از آن طریق به دست می‌آورد، هزینه کند. متاسفانه تاکنون منابع صندوق توسعه ملی بیشتر در پروژه‌های داخلی هزینه شده، اما این منابع باید در خارج از کشور و در پروژه‌های پربازده سرمایه‌گذاری شود تا تنها از درآمدهای آن بتوان هزینه کرد.

امکان انجام این کار وجود دارد و با این اتفاق سدی در برابر شوک‌های ارزی به اقتصاد ایجاد می‌شود ضمن اینکه اقتصاد ایران از درآمد هم بهره‌مند می‌شود.»