جایگاه حکم حکومتی ولی فقیه در جمهوری اسلامی

مجله خردنامه همشهری - سید علی اکبر موسوی: در قانون اساسی برای جلوگیری از خودکامگی ولی فقیه قوانینی وضع شده است. در هنگام انتخاب و نیز در مقام ولایت، فقیه باید دارای «صلاحیت علمی لازم برای افتاء در ابواب مختلف فقه و عدالت و تقوای لازم برای رهبری امت اسلام» باشد. عدالت و تقوا منعی برای تصمیمات خودسرانه و در نتیجه، خودکامگی است. نویسنده در این مقال به بررسی نسبت میان ولی فقیه و قانون اساسی در مسئله حکم حکومتی و قانونی یا فراقانونی بودن آن می پردازد و می کوشد از منظر قانون اساسی و اصول مختلف آن، که مربوط به حوزه عملکرد و وظایف ولی فقیه است به این سوال پاسخ دهد که آیا می توان از متن قانون اساسی، حکم حکومتی را برای ولی فقیه اثبات کرد؟

پیروزی انقلاب اسلامی ایرانی در سال 1357 حکومت جمهوری اسلامی را به وجود آورد. نظام سلطنت موروثی برچیده و ولایت فقیه جایگزین شد. با اصلاح چندباره قانون اساسی مشروطه در زمان محمدرضا شاه، اختیارات شاه توسعه و تحکیم یافت و پایه های نظری استبداد و دیکتاتوری را فراهم کرد. ولی فقیه پس از پیروزی انقلاب و تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی در راست نظام قرار گرفت. با این حال برای منع استبداد و جلوگیری از دیکتاتوری، قوانین و شرایط به گونه ای تنظیم شد که نگذارد ولایت فقیه به دیکتاتوری ختم شود.


اگرچه شرایطی که در بطن نظریه ولایت فقیه وجود دارد احتمال این را که ولی فقیه به سمت استبداد و دیکتاتوری برود کم می کند، با این وجود در قانون اساسی برای جلوگیر از استبداد ولی فقیه قوانینی وضع شده است. در هنگام انتخاب و نیز در مقام ولایت، فقیه باید دارای «صلاحیت علمی لازم برای افتاء در ابواب مختلف فقه و عدالت و تقوای لازم برای رهبری امت اسلام» باشد. عدالت و تقوا منعی برای تصمیمات خودسرانه و در نتیجه، خودکامگی است.

انتخاب ولی فقیه به عهده خبرگان است و خبرگان بر صلاحیت او نظارت دارند و مطابق اصل ۱۱۱ «هرگاه رهبر از انجام وظایف قانونی خود ناتوان شود از آغاز فاقد بعضی از شرایط بوده است، از مقام خود برکنار خواهدشد. تشخیص این امر به عهده خبرگان مذکور در اصل یکصد و هشتم است». بدین ترتیب در خود قانون، نهادی معین شده است که برصلاحیت رهبری نظارت داشته باشد و در صورت از دست دادن شرایط، او را برکنار کند. این شرایط راه را بر خودکامگی و استبداد احتمالی خواهدبست. همچنین اصل ۱۰۷ که می گوید: «رهبر در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی است»، میان مقام ولایت فقیه و شخص رهبر تفاوت نهاده و رهبر را یکی از افراد جامعه در برابر قانون شمرده است که با دیگران مساوی است.

دیدگاه های گوناگون در باب نسبت ولایت فقیه و قانون

ولایت فقیه آموزه ای کلامی و فقهی در اندیشه شیعه است. از آن جهت که نیابت از امامت است، مسئله ای کلامی و از جهت تعیین حدود و وظایف که مربوط به مقام فعل و رفتار است، مسئله ای فقهی است. نظام جمهوری اسلامی بر پایه این آموزه دینی است و مشروعیت سیاسی خود را دینی می داند. اما همان گونه که در گستره مسئولیت ولی فقیه اختلافاتی میان فقیهان هست، در این که نسبت ولایت فقیه و قانون چیست نیز نظرات مختلفی وجود دارد. گاهی محدوده اختیارات ولی فقیه را حتی با توجه به قید مطلقه در قانون اساسی منحصر به آن چیزی می دانند که در اصل ۱۱۰ آمده است.

دیدگاهی دیگر ولایت فقیه را فراتر از همه قوانین می داند و «عدم تقید به قوانین بشری از جمله قانون اساسی» را یکی از ارکان آن برمی شمارد. در این دیدگاه، قوای سه گانه و دیگر نهادها و قوانین مشروعیت خود را از امضای ولی فقیه اخذ می کنند و تشکیلات حکومتی جزئی از نظام ولایت فقیه هستند نه اینکه ولایت فقیه جزئی از حکومت باشد. ولایت فقیه فوق قانون است و هر قانونی با امضای او مشروعیت می یابد و در این صورت ولی فقیه می تواند براساس مصلحت، هر قانونی را تغییر بدهد زیرا بر قانون مقدم است. نظارت خبرگان در این دیدگاه معنایی ندارد و تنها خدا ناظر ولی فقیه است. در این دیدگاه تنها چیزی که ولی فقیه را از استبداد و خودکامگی باز می دارد شرط عدالت و تقواست.

در دیدگاه دیگری، ولی فقیه نه محدود به اختیارات اصل ۱۱۰ و نه فراتر از قانون است. میان ولایت فقیه و قوانین بشری تقابلی نیست که ولایت فقیه ضمن آن نباشد و به آن مقید نباشد. همچنین با توجه به قید مطلقه بودن، اختیارات اصل ۱۱۰ تنها مسئولیت های ولی فقیه نیست. فقیه می تواند براساس مصلحت به صورت موقت یا دائم در قوانین تغییر ایجاد کند.


آیا حکم حکومتی فراقانونی است؟

حکم حکومتی از اختیارات ولی فقیه است، به صورت صریح، این مسئله در قانون اساسی نیامده و همین امر موجب اختلاف و ایرادهایی شده است. از پرسش های مهم این مسئله این است که آیا حکم حکومتی امری فراقانونی است یا می توان آن را از قانون استنباط کرد؟ با بازگویی چند نمونه از احکام حکومتی، تعریف حکم حکومتی و امر فراقانونی و نگاهی به قانون اساسی، به این پرسش پاسخ خواهیم گفت.

حکم حکومتی؛ از اصلاح قانون مطبوعات تا ابقای وزیر اطلاعات

طرح «اصلاح قانون مطبوعات» در مجلس ششم شورای اسلامی با نامه مقام معظم رهبری از دستور مجلس خارج و رونده این طرح جنجالی بسته شد. رئیس وقت مجلس در برابر اعتراض های چند نماینده این کلمات را گفت: «نامه ای که برای ما آمده بود حکم حکومتی در آن بود، قرائت شد و ما براساس قانون اساسی عمل کرده ایم. قانون اساسی بر ولایت مطلقه تاکید دارد و ولایت مطلقه هم همین است. این شما هستید که براساس وظیفه عمل نکرده و تذکر داده اید.»

در جریان انتخابات نهم ریاست جمهوری پس از رد صلاحیت مصطفی معین و محسن مهرعلیزاده، با امر رهبری این دو به صحنه انتخابات بازگشتند. جالب اینکه آقای معین در شعارهای خود از تلاش برای حذف حکم حکومتی سخن می راند. نامه برکناری معاون اولی اسفندیار رحیم مشایی در تیر ۸۸ از موارد حکم حکومتی است. محمود احمدی نژاد در پاسخ به نامه مقام معظم رهبری، حکم حکومتی ایشان را مستند به قانون اساسی می داند:

«ضمن ارسال رونوشت نامه کناره گیری مورخه ۲ مرداد ۸۸ جناب آقای مهندس اسفندیار رحیم مشایی از معاونت اولی، به استحضار می رساند که مرقومه مورخه ۲۷ تیر ۸۸ حضرت عالی به استناد اصل ۵۷ قانون اساسی اجرا شد.» ابقای وزیر اطلاعات در فروردین ۹۰ پس از برکناری او توسط رئیس دولت دهم نیز با حکم حکومتی انجام شد.


حکم حکومتی چیست؟

حکم حکومتی در اصطلاح سیاسی خود، اخص از اوامر حاکم و ولی فقیه است. در این اصطلاح، تعیین رئیس جدید صدا و سیما یا تنفیذ حکم رئیس جمهور حکم حکومتی شمرده نمی شود. اگرچه در تعریف حکم حکومتی معمولا همه اوامر و احکام حاکم در نظر گرفته می شود اما پرسش این گفتار از حکم حکومتی به معنای خاص است نه به معنای عام.

در حکم حکومتی به معنای خاص، دو عنصر «مصلحت» و «خلاف مسیر عادی قانون» تعیین کننده است و ماهیت آن را تشکیل می دهد. ولی فقیه براساس مصالح و منافع جامعه، آن چیزی را که مسیر عادی و جریان مرسوم قانون است می شکند و حکمی نو در می اندازد. در طرح اصلاح قانون مطبوعات، مسیر عادی این است که نمایندگان مجلس طرحی ارائه می کنند و پس از گفت و گو و مشورت و جرح و تعدیل در مجلس برای تصویب یا رد آن رای گیری می کنند و براساس ضوابط مجلس رد یا تصویب می شود. اما رهبری این مسیر عادی را با حکم خود تغییر می دهد. این تغییر، یک تغییر خاص است. به این معنا که فقط در همان مسئله کاربرد دارد و به دیگر طرح ها و لوایح سرایت نمی کند و آن ها همان مسیر قانونی مرسوم را طی خواهند کرد. این گونه نیست که حکم حکومتی در مورد خاص باعث شود که مسیر قانون هم دگرگون شود.

در دیگر نمونه های گفته شده هم آنچه نمایان است «خلاف مسیر عادی قانون» بودن و «مصلحت» است. همین عنصر «خلاف مسیر عادی قانون» موجب بعضی اعتراض های پس از حکم حکومتی شده است چنان که برخی مخالفت ها در احکام حکومتی پس از طرح اصلاح قانون مطبوعات و ابقای وزیر اطلاعات مشاهده شد.

اختیارات ولی فقیه و مطلقه بودن

در اصل ۱۱۰ قانون اساسی، ۱۱ مورد به عنوان اختیارات ولی فقیه برشمرده شده است. در اصل ۵۷ قید مطلقه را برای ولایت فقیه ذکر می کند. برای پذیرفتن حکم حکومتی باید نخست این مسئله را اثبات کرد که ولی فقیه در مقامی است که می تواند حکم حکومتی صادر کند. برخی مخالفان حکم حکومتی به اصل ۱۱۰ استناد می کنند و می گویند که آنچه در این اصل آمده تمام اختیارات ولی فقیه است و ولی فقیه جز این ها اختیار دیگری ندارد.


در پاسخ به این استدلال، به دو اصل ۵۷ و بند هشتم اصل ۱۱۰ استناد می شود. در اصل ۵۷ آمده است: «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارت اند از قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می شوند. این قوا مستقل از یکدیگرند».

قید مطلقه بودن ولایت، اختیارات ولی فقیه را از آنچه در اصل ۱۱۰ گفته شده است فراتر می برد. آنچه در اصل ۱۱۰ آمده است نه همه اختیارات ولی فقیه بلکه اختیارات انحصاری اوست. از دیگرسو در بند هشتم اصل ۱۱۰ آمده است: «حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام قابل حل است.»

این بند، دست ولی فقیه را در حل معضلات باز می گذارد اگرچه این بند همه موارد حکم حکومتی را شامل نمی شود زیرا حکم حکومتی اعم از جایی است که از طریق عادی قابل حل باشد و از طریق عادی قابل حل نباشد. در بخشی از موارد، قانون راهی را برای حل مسئله پیش رو نهاده است اما ولی فقیه مطلقه مصلحت، آن را تغییر می دهد ولی گاهی معضل اساس راه قانونی ندارد. بند هشتم به این بخش اشاره دارد.

معنای فراقانونی بودن

فراقانونی بودن به معنای دستور یا عملی است که مستند قانونی نداشته باشد و در آن به قوانین بی اعتنایی شود. فراقانونی بودن با جرم فرق دارد. در جرم، فرد قانون را زیر پا می گذارد اما خود را تحت شمول قانونی می داند یعنی جرم، تخلف از قانون در سایه قانون است. اما در فراقانونی بودن علاوه بر اینکه فرد قانون را نادیده می گیرد خود را اساس از حکومت قانون بیرون می شمرد یعنی قانون را بدون مشروعیت قانونی تغییر می دهد. می توان فراقانونی بودن را این گونه تعریف کرد: «نادیده گرفتن غیرقانونی قوانین به دلیل خودبرتری بر قانون». همچنین باید میان فراقانونی بودن و راه های قانونی تغییر قانون تفاوت نهاد. اگر نتوان مستندی قانونی و شرعی برای حکم حکومتی جست، آن گاه حکم حکومتی امری فراقانونی است. اما اگر بتوان در خود متن قانون، حکم حکومتی را اثبات کرد نمی توان آن را فراقانونی دانست.


در قوانین راه های تغییر قانون گنجانده می شود. این قوانین می توانند راه های موقت یا دائمی تغییر را نشان دهند. به عنوان نمونه اصل ۱۷۷ قانون اساسی، بازنگری در قانون اساسی را پیش بینی کرده است. حکم حکومتی هم نوعی از «قانون بازنگری در قانون» است اما این بازنگری یک تغییر موردی و خاص و موقت است. با توجه به این که می توان از متن قانون اساسی، حکم حکومتی را برای ولی فقیه اثبات کرد، حکم حکومتی امری غیرقانونی و در نتیجه فراقانونی نیست چنان که هم رئیس مجلس ششم و هم رئیس دولت دهم در ماجرای اصلاح قانون مطبوعات و برکناری معاون اول بدان اشاره کردند.

حکم حکومتی اگر مستند قانونی داشته باشد امری قانونی است و نمی توان آن را فراقانونی نامید. اما اگر در قانون نتوان مستندی برایش جست فراقانونی است. اگرچه برخی مخالفان حکم حکومتی به اصل ۱۱۰ که اختیارات رهبری را می شمرد استدلال کرده اند و وظایف رهبری را منحصر در آن موارد می کنند اما می توان با استناد به اصل ۵۷ قانون اساسی و قید «مطلقه» برای ولایت امر و نیز بند هشتم اصل ۱۱۰، حکم حکومتی را برای رهبری ثابت کرد. از این رو حکم حکومتی «قانونی است برای تغییر وقت و موردی قوانین یا راه حل موقت برای جایی که قانون نیست.»