بایدن به برجام بازمی‌گردد؟

روزنامه دنیای اقتصاد نوشت: تیم سیاست خارجی و امنیت ملی بایدن از چهره‌هایی نام‌آشنا تشکیل می‌شوند و تقریبا همه‌ آنها در دولت اوباما حضور داشته‌اند؛ ولی از این گزاره نمی‌توان نتیجه گرفت شباهت در سطح کارگزاران به شباهت در سطح سیاست‌گذاری قابل اشاعه است.

گزاره‌ دقیق‌تر، واقع‌بینانه‌تر و به صواب نزدیک‌تر این است که دولت بایدن، دولت اوباما نیست. با این مفروضه باید انتظارات خود را از این تیم به‌روز کرد تا دچار شوک‌های برآمده از ناواقع‌گرایی نشویم.

متاسفانه به‌دلیل قضاوت‌ها و ارزیابی‌های هیجانی، نارس و نادقیق، تصور برخی بر این بود که به محض آغاز ریاست‌جمهوری بایدن، دولت ایالات‌متحده برای ترمیم تصویر جهانی خود به مثابه یک بازیگر متعهد به برنامه جامع اقدام مشترک بازخواهد گشت؛ یعنی انتظارها به این سمت‌و‌سو سوق یافته بود که نوع مواجهه بایدن با برجام همانند پیمان آب و هوایی پاریس خواهد بود و در ۴۸ ساعت ابتدایی کارش فرمان اجرایی بازگشت به برجام را صادر خواهد کرد. درحالی‌که این تصور از بنیاد خطا و ناصواب بود و تصمیم‌سازان و فعالان اقتصادی و بازارها را به بیراهه بود. اما صرف‌نظر از سوء‌محاسبات باید به این پرسش مهم پاسخ داد که تیم سیاست خارجی بایدن به برجام و نحوه بازگشت به آن چگونه نگاه می‌کند؟

این تیم، خروج ترامپ از برجام در مه ۲۰۱۸ را ماحصل یک تصمیم سیاسی نمی‌داند، بلکه آن را نتیجه یک فرآیند چندمتغیره تلقی می‌کند. به‌عبارت دیگر آنچه به تصمیم مه ۲۰۱۸ منجر شد، نتیجه مخالفت‌های داخلی با برجام در واشنگتن و عدم همراهی شرکای منطقه‌ای ایالات‌متحده با این توافق بود. تصمیم بایدن به این نتیجه ضمنی رسیده است که دولت اوباما در استراتژی کلانش در قبال ایران دچار خطای راهبردی شده بود؛ اما آن خطای راهبردی چه بود؟

تصور اینکه می‌توان معمای ایران را از طریق یک رویکرد چندتوافقی، ترتیبی و متوالی (sequential) حل کرد. اما واقعیت این است که چنین اتفاقی در عمل رخ نداد و امضای برجام یا اولین توافق با ایران نتوانست حل این معمای مهم و تاریخی در سیاست خارجی آمریکا را در پی داشته باشد. علت آن هم در همین ترتیبی انگاشتن توافقات با ایران بود؛ یعنی تصور می‌شد که حرکت از نقطه A (امضای برجام) لاجرم به حرکت به نقطه‌ی B (نقش منطقه‌ای ایران) و سرانجام به نقطه‌ C (برنامه موشکی ایران) می‌رسد. اما ایران به‌دلیل اولویت‌های امنیت ملی، دفاعی و منطقه‌ای‌اش این استراتژی را در فروردین‌ماه سال ۱۳۹۵ ابتر گذاشت و اجازه اشاعه این مذاکرات به سایر سطوح داده نشد.

در همین جا بود که سایر متغیرهای داخلی در آمریکا و منطقه‌ای فعالیت خود را آغاز کردند تا خود برجام را از حیز انتفاع ساقط کنند و ماحصل همه این فشارها به تصمیم ترامپ در مه ۲۰۱۸ منجر شد. بنابراین تکرار چنین تجربه‌ای از نظر تیم بایدن عبث و بیهوده خواهد بود؛ چراکه حتی در نبود ترامپ و جمهوری‌خواهان در کاخ سفید همین عواقب در انتظار برجام خواهد بود و بایدن نیز ناچار خواهد بود ناخواسته در راهی قدم بگذارد که پیش از این ترامپ آن را طی کرده بود. پس راهکار چیست؟

حفظ استراتژی دولت ترامپ مبنی‌بر کمپین فشار حداکثری برای انجام یک توافق کامل و جامع در همه حوزه‌ها کارآمد خواهد بود؟

پاسخ تیم بایدن به این پرسش نیز منفی است؛ چراکه استراتژی ترامپ نیز نتوانست به اهداف مدنظر خود یعنی کشاندن ایران به پای میز مذاکره و سرانجام یک معامله بزرگ و حل نهایی و یکجای معمای ایران دست یابد. یعنی با وجود تحریم‌های سهمگین و بی‌سابقه و تاثیرات ملموس آن بر اقتصاد ایران، جمهوری اسلامی حاضر نشد وارد پروسه مذاکراتی در چنین چارچوبی شود. پس چه باید کرد؟ راهکار عمل‌گرایانه و واقع‌بینانه از نظر دولت بایدن نه استراتژی اوباما است و نه راهبرد ترامپ؛ یعنی نه تفکیک توافقات از یکدیگر و نه تجمیع توافقات پیچیده و زمان‌بر در یک توافق است. درواقع آنها از تز و ‌آنتی‌تز دو دولت پیشین آمریکا به سنتز جدیدی دست یافته‌اند که تفکیک و ترکیب را با یکدیگر در نظر می‌گیرد. اما معنای این گزاره چیست؟

دولت بایدن یک استراتژی همزمان (simultaneous) و نه ترتیبی (sequential) را در قبال ایران دنبال می‌کند؛ یعنی در عین حال که همه موضوعات (برنامه هسته‌ای، نقش منطقه‌ای و برنامه موشکی) را با هم در نظر می‌گیرد و به‌صورت همزمان آنها را به پیش می‌برد، قائل به فازبندی موضوعات است تا از پیچیدگی آنها بکاهد و تحقق آن را امکان‌پذیر کند. به‌عبارت دیگر برنامه هسته‌ای به‌عنوان سکویی در نظر گرفته می‌شود تا با ایران بر سر سایر موضوعات نیز توافق حاصل شود؛ در اینجا یک تفاوت بسیار ظریف و مهمی میان استراتژی تیم جدید با دولت اوباما وجود دارد.

اوباما با امضای برجام در عمل ایالات‌متحده را برای پیشبرد مذاکرات بعدی با ایران خلع سلاح کرد؛ چراکه مجبور شد طبق برجام همه‌ تحریم‌های ثانویه‌ای که ذیل برنامه هسته‌ای ایران تعریف شده بود، تعلیق کند؛ اما دولت بایدن اگرچه ممکن است در صورت بازگشت طرفین به برنامه جامع اقدام مشترک طی ۶ تا ۹ ماه آینده تحریم‌ها را تعلیق کند، ولی این ابزار را به‌عنوان یک اهرم بالقوه نزد خود حفظ خواهد کرد؛ چراکه برخلاف دوره اوباما، بلینکن و سالیوان صراحتا اعلام کردند که برجام را سکوی پرش به توافقات بعدی با ایران می‌دانند؛ درحالی‌که اوباما امیدوار بود تئوری نئولیبرال‌ها در روابط بین‌الملل در استراتژی‌اش در قبال ایران قابلیت اجرا بیابد؛ یعنی همکاری از یک حوزه کمتر حساس (برنامه‌ هسته‌ای) در مقایسه با نقش منطقه‌ای و برنامه موشکی ایران به‌طور خودکار به سایر سطوح اشاعه یابد.

اما تصور تیم بایدن این است که چنین رویداد مهمی یعنی حل معمای ایران به‌طور خودکار و ازطریق نظریه‌ نئولیبرال‌ها در مورد اشاعه همکاری از حوزه‌ سیاست سفلی به سیاست اعلی در اینجا امکان تحقق ندارد. بنابراین ابزار تحریم را به‌عنوان یک ابزار به‌طور بالقوه و دردسترس در ذیل استراتژی هم‌زمان و نه ترتیبی حفظ خواهد کرد. این استراتژی پیچیدگی‌ها و ظرافت‌های به مراتب بیشتری از دوره اوباما و ترامپ دارد و از این قابلیت برخوردار است که ایران را وارد مسیری کند که تعیین‌کننده انتهای آن تنها ایران و حتی خود آمریکا نخواهند بود، بلکه همه متغیرهای دیگر نظیر سیاست داخلی آمریکا و بازیگران منطقه‌ای نیز ورود خواهند کرد.

البته این به منزله آن نیست که دولت بایدن استراتژی‌ای را ترتیب داده است که ماحصل آن بازی با حاصل جمع جبری صفر باشد، بلکه در اینجا دغدغه‌های ایران نیز همچون ضرورت صیانت از متحدان منطقه‌ای خود نظیر حزب‌الله در لبنان مدنظر قرار می‌گیرد؛ ضمن اینکه تلاش می‌شود برای ترغیب ایران به واگذاری امتیازات، مناسبات و بنیان‌هایی برای معاهدات چندجانبه‌ای در حوزه‌ منع اشاعه سلاح‌های هسته‌ای و همین‌طور محدودسازی استفاده از برنامه موشک‌های بالستیک و پیمان منع مداخله در امور داخلی میان کشورهای منطقه تنظیم و ترتیب داده شود. بنابراین در چارچوب استراتژی کلان دولت بایدن در قبال ایران بازگشت یک‌جانبه، فوری و سریع آمریکا به برجام بسیار دور از ذهن به‌نظر می‌رسد. البته این به آن معنی نخواهد بود که ایالات‌متحده روند تجربه‌شده در دولت ترامپ را ادامه خواهد داد. واشنگتن برای تمرکز بر اولویت‌های اصلی خود یعنی مشکلات داخلی و اقتصادی و همین‌طور قدرت گرفتن چین، ناچار است از میزان تنش‌ها با ایران در کوتاه‌مدت بکاهد، ولی این کار از طریق تعلیق تحریم‌های ثانویه‌ آمریکا انجام نمی‌شود.

دولت بایدن تا زمانی که ایران به تعهدات برجامی خود بازگردد، بدون دست بردن به شاکله‌ اصلی تحریم‌ها تلاش خواهد کرد امتیازاتی را به ایران برای ترغیب ورود به این پروسه جدید واگذار کند. یکی از امتیازات ضمنی اعطاشده در همین بازه کوتاه زمانی، محدودسازی فروش سلاح به سعودی و همین‌طور کاهش همکاری لجستیکی و اطلاعاتی با عربستان در جنگ یمن است که بایدن دستورالعمل اجرایی آن را صادر کرده است. اما صرف‌نظر از این امتیاز ضمنی، احتمالا تا ماه مارس شاهد تقویت سازوکار اینستکس و همین‌طور کانال سوئیس خواهیم بود. درواقع آمریکا در این چارچوب بدون کاهش تحریم‌ها امکاناتی را برای تسهیل مبادلات تجاری در حوزه‌های غیرتحریمی با ایران فراهم می‌کند. حتی ممکن است لغو تحریم‌های ۲۲ بانک ایرانی در ۸ اکتبر و همچنین خروج بانک مرکزی ایران از ذیل موضوع تروریسم نیز در دستورکار قرار گیرد. ولی بعید به‌نظر می‌رسد در ۱۰۰ روز آینده تحولات عمده‌ دیگری در حوزه تحریم‌های ایران به وقوع بپیوندد؛ مگر اینکه ایران و آمریکا در مورد یک توافق تعلیق کوتاه‌مدت یا برجام حداقلی به توافق دست یابند. در این صورت گزینه‌های دیگری همچون آزادسازی اموال بلوکه‌شده ایران و همچنین صدور معافیت‌هایی برای خرید نفت صادر خواهد شد تا زمینه برای بازگشت نهایی برجام که زودتر از مه و ژوئن نخواهد بود، فراهم شود.

اما نباید از این نکته مهم غافل شد که بازگشت به برجام برخلاف دوره اوباما از نظر تیم بایدن تازه ابتدای کار است. ایالات‌متحده بلافاصله پس از این پروسه خود را برای مذاکرات اصلاح برجام، نقش منطقه‌ای و برنامه موشکی (از طریق سازوکار مجمع گفت‌و‌گوهای منطقه‌ای) آماده می‌کند. بنابراین کار با دولت بایدن به مراتب پیچیده‌تر، ظریف‌تر و بلندمدت‌تر از دولت‌های اوباما و ترامپ خواهد بود. اینها همه نکاتی است که بر مبنای متغیرهای قابل‌مشاهده و فکت‌های قابل‌دسترس به نگارش درآمده است. ممکن است اتفاقات غیرقابل‌پیش‌بینی در این میان همه معادلات را برهم بزند. اگر چنین شود، گزینه نزدیک به واقعیت در واشنگتن تداوم سیاست‌های دولت ترامپ است و نه دولت اوباما.