شورای نگهبان چه ایراداتی به CFT گرفت؟

خبرگزاری تسنیم: شورای نگهبان در مطلبی که در اختیار خبرگزاری تسنیم قرار داد، به تحلیل ایرادات این شورا به لایحه CFT پرداخت که متن آن به شرح زیر است:

پس از کش‌وقوس‌های فراوان و برگزاری جلسات متعدد و دعوت از کارشناسان و مسئولان مربوطه در نهایت شورای نگهبان نظر خود را پیرامون لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم که در افواه عمومی به CFT معروف شده است، اعلام کرد و در ۲۲ بند ایرادات و ابهاماتی را در خصوص این مصوبه بیان کرد و در پایان با توجه به ایرادات و اشکالات متعدد مذکور، با فرض غیرقابل اصلاح بودن اشکالات وارد بر معاهده در مجلس، الحاق به این معاهده را خلاف منافع و امنیت ملی کشور جمهوری اسلامی ایران و درنتیجه مغایر موازین شرعی شناختند.

بعضی از نکات مطرح‌شده توسط شورای نگهبان ناظر به ماده‌ واحده‌ای است که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و در آن مقرر شده است که دولت جمهوری اسلامی ایران مجاز است کنوانسیون مذکور را با اعلام شروط زیر بپذیرد و در ادامه در ۷ بند حق شرط‌های ایران نسبت به این معاهده بیان شده است.

اصولاً حق شرط (یا تحفظ) در مواردی استفاده می‌شود که دولتی قصد الحاق به یک معاهده را داراست، اما به علت بعضی ایرادات جزئی در آن معاهده، با استفاده از این موضوع، خود را از شمول بعضی از قسمت‌های معاهده مستثنا می‌سازد. در معاهده CFT نیز برای رفع ایرادات موجود در معاهده، چه در لایحه دولت و چه در مصوبه مجلس، حق شرط‌هایی پیش­بینی شده بود تا جلوی تأثیرات منفی آن بخش‌های معاهده گرفته شود.

با توجه به این‌که اصل وجود ایراد توسط دولت و مجلس نیز پذیرفته شده و در قالب پیش‌بینی حق شرط‌ها اقداماتی هم برای رفع آن ایرادات انجام گرفته بود، شورای نگهبان می‌بایست حق شرط‌های مندرج در ماده‌واحده را با این نگاه و از این زاویه مورد بررسی قرار می‌داد که آیا این تحفظ­ها می‌توانند رافع ایرادات موجود در معاهده باشند یا خیر؟

در بررسی بندهای مندرج در ماده‌ واحده شورای نگهبان در نهایت به این نظر رسیده است که بندهای ۲، ۳، ۴ و ۵ ماده‌ واحده نسبت به مواردی که طرف مقابل، شرط را قبول ندارد و یا شرط، خلاف مقتضای کنوانسیون می‌باشد، رافع ایرادات معاهده نبوده و درنتیجه موازین شرعی و بند ۱۶ اصل ۳ قانون اساسی در خصوص «تنظیم‏ سیاست‏ خارجی‏ کشور بر اساس‏ معیارهای‏ اسلام‏، تعهد برادرانه‏ نسبت‏ به‏ همه‏ مسلمانان‏ و حمایت‏ بی‌دریغ از مستضعفان‏ جهان‏» مراعات نشده است.

علاوه بر این موارد، از نگاه شورای نگهبان ماده‌واحده مصوب مجلس دارای دو ابهام نیز بوده است که اعلام نظر درباره آن‌ها نیازمند رفع ابهام است. بند ۳ ماده‌واحده شیوه حل اختلاف موضوع بند «۱» ماده (۲۴) معاهده را در خصوص جمهوری اسلامی ایران، منوط به رعایت اصل ۱۳۹ قانون اساسی کرده است.

در این ماده بیان شده است که اختلافات ناشی از تفسیر یا اجرای این معاهده بین کشورهای عضو که از طریق گفتگو در زمان معقول حل‌وفصل نشود، بنا به درخواست یکی از آن‌ها به داوری ارجاع خواهد شد و در خصوص عدم موافقت در سازمان‌دهی داوری تا ۶ ماه، هر یک از طرف‌ها می‌توانند اختلاف را به دیوان بین‌المللی دادگستری ارجاع نمایند.

در لایحه پیشنهادی دولت به‌صراحت ذکر شده بود که حل اختلاف موضوع این ماده برای ایران لازم­الرعایه نمی‌باشد، اما در جریان تصویب در مجلس، این ماده این‌گونه اصلاح شد که اجرای این امر منوط به رعایت اصل ۱۳۹ قانون اساسی است و این در حالی است که اصل ۱۳۹ قانون اساسی به صلح‏ دعاوی‏ راجع به‏ اموال‏ عمومی‏ و دولتی‏ یا ارجاع‏ آن‏ به‏ داوری پرداخته و در زمینه حل‌وفصل اختلافات غیر مرتبط به اموال عمومی اصلاً واجد حکمی نیست.

از این‌رو شورای نگهبان مقرر کرده است که مشخص نیست منظور مصوبه مجلس شمول تحفظ نسبت به دیوان بین‌المللی دادگستری بوده یا موضوع دیگری منظور قانون‌گذار بوده است؛ به همین دلیل اظهارنظر در خصوص این امر به رفع ابهام منوط شده است.

ابهام دیگر شورای نگهبان درباره این مصوبه، در خصوص عبارت «لیست سیاه» است که در تبصره ماده‌واحده ذکر شده است. در این تبصره مقرر شده است که «دولت صرفاً پس از خارج شدن جمهوری اسلامی ایران از لیست سیاه گروه ویژه اقدام مالی (FATF)، می‌تواند سند الحاق را نزد امین اسناد تودیع نماید.» بررسی ساختار و اجزای گروه ویژه اقدام مالی گویای این است که در فعالیت‌های این گروه لیست سیاهی وجود ندارد که ایران از آن خارج گردد و نمایندگان مجلس شورای اسلامی در تصویب این تبصره، معلوم نیست که تودیع سند الحاق توسط دولت را منوط به خروج از چه لیستی کرده‌اند؟ البته این عبارت در افواه عمومی در خصوص لیست «کشورهایی که باید اقدام متقابل علیه آن‌ها انجام گیرد» که توسط FATF اعلام می‌شود، استفاده می‌شود ولی بدیهی است که متن قانونی کشور نمی‌تواند با چنین تسامحاتی بررسی شود؛ ازاین‌رو اعلام نظر در خصوص این بند نیز منوط به رفع ابهام در مصوبه شده است.

علاوه بر ایرادات و ابهاماتی که شورای نگهبان در خصوص ماده واحده مصوب مجلس درباره تصویب الحاق ایران به این معاهده داشته است، از نگاه این شورا متن معاهده نیز در موارد متعددی دارای مغایرت با موازین شرعی و قانونی بوده است.

از آنجایی که بیش از نیمی از ایرادات شورا به متن معاهده به موضوع تعریف و ماهیت رفتار تروریستی مربوط می­‌شود، ابتدا نظر شورای نگهبان در خصوص این موارد مورد بررسی قرار خواهند گرفت و در قسمت­‌های بعدی این نوشتار به تحلیل سایر ایرادات پرداخته خواهد شد.

در بند «۴» نظریه شورای نگهبان، اطلاق جزء «ب» بند «۱» ماده (۲)‌ نسبت به موارد مشروع مانند اعمال دفاعی، خلاف شرع دانسته شده است. مطابق صدر بند «۱» این ماده «اگر هر فردی به هر وسیله، مستقیم یا غیرمستقیم،‌ به­‌طور غیرقانونی و عمدی وجوهی را به قصد آنکه تمام یا بخشی از آن برای انجام موارد زیر به مصرف برسد یا با آگاهی از این که قرار است جهت انجام موارد زیر صرف گردد، تهیه یا جمع‌­آوری نماید، در چهارچوب مفهوم این کنوانسیون مرتکب جرم شده است.» بدین معنا موضوع کلیدی این معاهده هرگونه تأمین منابع مالی برای انجام بعضی اقدامات خاص است که در ادامه معاهده معرفی شده­اند.

از جمله این اقدامات موضوعی است که در جزء «ب» بند «۱» همین ماده پیش‌بینی شده و مطابق آن «هر فعلی که به قصد کشتن یا وارد آوردن جراحات شدید جسمانی به افراد غیرنظامی یا به هر فرد دیگری صورت گیرد که سهم فعالی در خصومت­ها طی منازعات مسلحانه نداشته باشد، چنانچه هدف چنین فعلی به­واسطه ماهیت یا محتوای آن،‌ ارعاب مردم یا وادار ساختن دولت یا سازمان بین­المللی به انجام فعل یا ترک هرگونه فعلی باشد.» تروریستی شناخته شده و در نتیجه تأمین مالی آن نیز ممنوع شده است.

در این قسمت از معاهده عمل تروریستی به­‌صورت مطلق به نوعی از رفتارها که دارای خصوصیات مذکور باشند، تعریف شده است و نسبت به هدف و علت بروز این رفتارها تفاوتی قائل نشده است. این موضوع باعث می­شود تا رفتارهایی که در چارچوب اعمال دفاعی و در راستای مبارزه با اشغالگران و... انجام می‌­شود نیز، با توجه به این تعریف در قالب رفتارهای تروریستی قرار گیرند و برچسب تروریسم بر آن­ها بخورد. این مسئله از نگاه فقهای شورای نگهبان مغایر با موازین شرعی است؛ چرا که مجرمانه خواندن بعضی از رفتارهای مشروع هم چون اعمال دفاعی و... از لحاظ شرعی قابل پذیرش نیست و از این رو تعریف مطلق رفتار تروریستی آن­گونه که در جزء «ب» بند «۱» ماده (۲) آمده است، خلاف شرع خواهد بود.

در بررسی نظر شورای نگهبان در خصوص این معاهده با این روبرو هستیم که تقریبا ۱۰ ماده دیگر این معاهده، مبنیاً بر همین ایراد مذکور در جزء «ب» بند «۱» ماده (۲) مخالف موازین شرعی تشخیص داده شده‌­اند. این اصطلاح در ادبیات نظریات شورای نگهبان بدین ­معناست که در مواد دیگری هم که بر اساس تعریف تروریسم مندرج در قسمت مذکور ماده (۲) احکام دیگری بیان کرده­‌اند،‌ بر اساس همان دلیل ذکر شده، حاوی ایراد خواهند بود و در نتیجه خلاف شرع تلقی خواهند شد.

بر همین اساس در بند «۵» نظریه شورای نگهبان، ماده (۴) معاهده که به تکلیف کشورها به جرم­‌انگاری رفتارهای تروریستی ماده (۲) و ماده (۵) که مسئولیت اشخاص حقوقی در صورت ارتکاب آن رفتارهای مجرمانه را تعیین کرده است، خلاف شرع خواهند بود؛ چراکه با توجه به اینکه مجرمانه دانستن همه رفتارهای ماده (۲) مغایر با شرع دانسته شد، در نتیجه و مبنیاً بر ایراد مذکور، مفاد ماده (۴) و (۵) نیز خلاف شرع خواهد بود.

این موضوع در خصوص ماده (۷) معاهده که تکالیف کشورها را در خصوص احراز صلاحیت در خصوص جرائم مندرج در ماده (۲) بیان کرده است، نیز صدق کرده و در نتیجه در بند (۷) نظر شورای نگهبان، این ماده نیز به این دلیل خلاف شرع دانسته شده است.

ماده (۸) که به تکلیف دولت­ها به اتخاذ اقدامات مناسب برای شناسایی، ردیابی و مسدود کردن وجوهی که برای ارتکاب جرائم مندرج در ماده (۲) هزینه می­‌شود پرداخته است؛ ماده (۹) که تکلیف دولت­ها به تحقیق در خصوص جرایم مندرج در ماده (۲) در صورت حضور مرتکب در قلمرو آن­ها را بیان می­کند؛ ماده (۱۰) که بیانگر لزوم رسیدگی به جرائم مذکور در مراجع صالح داخلی، در صورت عدم استرداد مرتکب است؛ ماده (۱۱) که به شرایط استرداد مرتکبین جرائم تروریستی این معاهده اختصاص دارد؛ ماده (۱۲)‌ که کشورهای عضو را به همکاری و مساعدت حقوقی برای انجام تحقیقات و جمع­‌آوری مدارک در ارتباط با آن جرائم ملزم می­‌کند و ماده (۱۸) راهکارهای جلوگیری از ارتکاب جرایم مذکور در ماده (۲) را تعریف کرده‌­اند،‌ همه و همه با توجه به این که اساساً‌ تعریف مطلق رفتار تروریستی خلاف شرع دانسته شده است و این­ها به استناد آن تعریف دارای ایراد،‌ تکالیفی را بر کشورها وضع کرده‌­اند،‌ در نتیجه مغایر با موازین شرعی تشخیص داده شده‌­اند.

علاوه بر این ماده (۶) معاهده نیز مجدداً بر این تاکید کرده است که کشورها بایستی اطمینان حاصل کنند که اعمال کیفری در حیطه شمول این کنوانسیون تحت هیچ شرایطی با ملاحظات سیاسی،‌ فلسفی،‌ عقیدتی،‌ نژادی،‌ قومی، مذهبی و یا سایر ملاحظات مشابه قابل توجیه نباشند.

در واقع معاهده با این ماده مجدداً یادآور شده است که از نگاه این معاهده رفتار تروریستی،‌ به­‌هیچ عنوان استثنابردار نیست؛ اما شورای نگهبان در بند «۶» نظریه خود بیان داشته است که این اطلاق،‌ چون شامل موارد مشروع نظیر دفاع مشروع و ... می‌­گردد و دیگر رفتارهای گروه­‌های مقاومت و ... نیز قابل استثنا شدن از این معاهده نخواهد بود، خلاف موازین شرع و مغایر اصل ۱۵۴ و بند ۱۶ اصل ۳ قانون اساسی که بر وظیفه حمایت بی‌دریغ از مستضعفان‌ جهان‌ تاکید کرده است، خواهد بود.

نکته جالب توجه در این ماده این است که تصریح این ماده بر عدم قابلیت توجیه این رفتارها، به­‌گونه­‌ای است که حتی حق شرط مندرج در بند ۲ ماده واحده هم که تلاش کرده تا آن­گونه رفتارها را با حق شرط از موضوع خارج سازد، بی‌­اثر بوده و آن حق­‌شرط‌­ها خلاف موضوع و هدف معاهده تلقی خواهند شد و در نتیجه ممنوع خواهد بود.