شهر فروشی متری چند؟

روزنامه ایران: سال ۶۴ بود که دولت موظف شد لایحه‌ای برای ایجاد درآمدهای پایدار شهرداری‌ها تدوین کند. از آن زمان تاکنون ۳۳ سال می‌گذرد، اما همچنان خبری از هیچ لایحه درآمدی پایدار در کلانشهرها نیست، هنوز شهرداری‌ها به درآمدهای ناشی از تراکم فروشی و شهرفروشی وابسته‌اند و با رکود بازار مسکن طی چند سال اخیر، استقراض و فروش دارایی‌ها جای تراکم فروشی را در کلانشهرها گرفته‌اند. حالا از همین ناحیه ۵۲ هزار میلیارد تومان بدهی روی دست شهر مانده که از آنجا که نیمی از آن بانکی است، هر سال هم به آن ۶ هزار میلیارد تومان اضافه می‌شود!

شاید بپرسید از چه زمانی، «تراکم فروشی» تنها روش درآمدزایی در شهرهای بزرگ شده است؟ جواب آن به دهه ۷۰ برمی‌گردد. همان زمانی که اصفهان و تهران به‌عنوان دو کلانشهر بزرگ کشور موظف شدند تا خودشان، خودشان را اداره کنند، همان وقتی که درآمدزایی با فروش تراکم آغاز شد و ساده‌ترین و پیش افتاده‌ترین منبع کسب درآمد پیش روی شهرداری‌ها قرار گرفت. البته در آن زمان راه حل دیگری هم وجود داشت.

شهرداری‌ها به کارخانجات و مراکز تولیدی که در دهه دوم انقلاب شکل گرفته بودند، به فرمان امام خمینی(ره) برای دریافت عوارض، فشار مضاعف وارد کردند و این وضعیت تا جایی پیش رفت که در دولت اصلاحات برای کم شدن این فشار، لایحه تجمیع عوارض شکل گرفت. در آن زمان وزارت کشور مکلف شد تا عوارض را به‌صورت یکجا دریافت کرده و بین شهرداری‌ها توزیع کند. این سیاست هم چندی بعد به دریافت «ارزش افزوده» تغییر کرد تا این بار صدای کارخانجات کالاهای واسطه‌ای بلند شود.

امروز، اما همین ارزش افزوده، تنها منبع درآمدی است که شهرها را در حوزه منابع درآمدهای پایدار تأمین می‌کند، اگرچه سهم‌اش کمتر از آن چیزی است که قانون تعیین کرده است. حالا البته دیگر چیزی به‌نام لایحه درآمدهای پایدار وجود ندارد. آخرین اتفاق در این حوزه به‌طرحی برمی‌گردد که مجلس تهیه کرده است؛ طرحی که بزودی به صحن علنی خواهد آمد. این طرح می‌خواهد تا حد امکان وابستگی شهرداری‌ها به تراکم را که به گفته محمد علی افشانی، شهردار جدید تهران از فروش آن گریزی نیست، بشدت کاهش دهد.

باید دید آیا این اتفاق دست مافیای ساخت و ساز را بویژه در کلانشهرها از بازارهای پرسود مناطق ویژه، کوتاه خواهد کرد یا نه؟! البته محمد علی نجفی، شهردار کوتاه مدت تهران، با ابلاغ دو بخشنامه از جمله توقف «صدور هولوگرام» و «کوتاه کردن دست دلالان از شورای توافق‌های مناطق» تلاش‌های زیادی کرد تا این رؤیا را محقق کند، اما نتیجه در موج رکود مسکن همچنان پنهان مانده! چراکه تاکنون آماری درباره جلوگیری از تخلفات در حوزه ساخت و ساز منتشر نشده است! کارشناسان، اما تأکید می‌کنند تا زمانی‌که درآمدهای پایدار برای شهر تهران تعریف نشود، همین وضعیت ادامه خواهد داشت.

طرح درآمدهای پایدار پایان تیرماه به صحن علنی می‌آید

پروانه مافی، نماینده مجلس، کسی که در گیر و دار طرح درآمدهای پایدار شهری در مجلس قرار دارد، خبر خوشی از تصویب این طرح می‌دهد. او به «ایران» می‌گوید این طرح که هم‌اکنون در کمیسیون مشترک دولت و مجلس قرار دارد، تا پایان تیرماه به صحن علنی مجلس خواهد آمد و اگر به تصویب رسید برای طی مراحل دیگر به شورای نگهبان رفته و لازم الاجرا می‌شود.

او درباره تعلل تصویب لایحه درآمدهای پایدار شهری که این روزها خلأ جدی را در حوزه درآمدسازی شهرداری تهران ایجاد کرده است، می‌گوید: این طرح ابتدا به‌صورت لایحه در دولت مطرح شد، اما به علت تعلل چندین ساله دولت برای ارسال این لایحه به مجلس، مجلس دست به‌کار شد و طرحی را در رابطه با درآمدهای پایدار در ۲۳ ماده تهیه کرد. این طرح جدا از لایحه است و ماده به ماده آن با کمیسیون مشترک که متشکل از شوراها، عمران، اقتصاد، امور داخلی و برنامه و بودجه است، مشورت شده است.

مافی با بیان اینکه هر ماده از این ۲۳ ماده روی یکی از مباحث درآمدی حوزه شهرداری‌ها متمرکز شده و تبصره‌های متعددی دارد، می‌گوید: این طرح در یک بازه زمانی یکساله تهیه شده و کاملاً تخصصی است. مثلاً در ماده ۲ آن، منابع و درآمدهای مشخصی برای شهرداری‌ها پیش‌بینی شده است. درآمدهای ناشی از عوارض عمومی و اختصاصی، بهای خدمات و پرداخت‌های دولت برای جبران بخشی از خدمات عمومی می‌تواند تا حدی وابستگی شهرداری‌ها به عوارض ساخت و ساز را کم کند.

به‌گفته وی، این طرح هم‌اکنون در کمیسیون اقتصادی در حال بررسی است و هنوز نهایی نشده اما در صورت اجرا می‌تواند این وابستگی را تا حد زیادی کاهش دهد و اتفاقاً برای شهرداری‌ها درآمد‌سازی کند.

79 درصد درآمدهای شهرداری متکی بر تراکم و جرایم

علی نوذر‌پور، کارشناس شهری و شهردار منطقه ۲۲ که منطقه‌اش به تراکم فروشی در دوره گذشته مدیریت شهری شهره است، درباره ابلاغ دو بخشنامه جسورانه نجفی، شهردار سابق تهران مبنی بر توقف صدور هولوگرام و سازماندهی شورای توافق‌های مناطق، به «ایران» می‌گوید: خوشبختانه صدور هولوگرام کاملاً منتفی شده و اصلاً اجرا نمی‌شود. شورای توافق‌های مناطق نیز بعد از ابلاغ این بخشنامه، طبق چارچوب عمل می‌کنند اما شما باید بدانید که بین حوزه درآمدی و شهرسازی رابطه مستحکمی وجود دارد و به این راحتی‌ها نمی‌توان این دو را از هم جدا کرد. الان براساس تفریغ بودجه سال ۹۵، حدود ۷۹ درصد درآمدها متکی بر عوارض و جرایم ناشی از ساخت و ساز است.این مسأله هم به یکباره حل نمی‌شود. یعنی مسأله‌ای زمان بر است.

حتی در لایحه منابع درآمدهای پایدار شهرداری هم که در دوره وزارت کشور تهیه و به دولت ارسال شده، ۱۰ سال زمان دیده شده است. یعنی عوارض بر ساخت و ساز که در بودجه شهرداری‌های کشور، به‌طور میانگین ۵۰ درصد است، این لایحه پیش‌بینی شده تا به زیر ۵ درصد برسد. این بدین معناست که ما نباید هنگام صدور پروانه ساختمانی، وجهی دریافت کنیم مثل همه کشورهای دنیا!

با این همه باید پرسید که کشورهای دیگر برای تأمین درآمد، ازچه روش‌هایی استفاده می‌کنند؟

نوذر‌پور می‌گوید: «درهمه جای دنیا برمصرف فضای شهری عوارض دریافت می‌کنند و از تولید عوارضی نمی‌گیرند. اما به محض بهره‌برداری باید به هیأت مدیره شهر حق شارژ بپردازند. در قانون کشور هم عوارض نوسازی وجود دارد که یک نوع عوارض بر مصرف تلقی می‌شود. یعنی بهره برداران بعد از افتتاح پروژه‌ها، به شهرداری عوارض می‌دهند.

اما متأسفانه سهم این عوارض در بودجه شهرداری‌ها، حدود ۲ درصد است که باید به بالای ۳۰ تا ۳۵ درصد برسد. در لایحه درآمدهای پایدار شهری یک بازه ۱۰ ساله برای این کار دیده شده است اما تا زمانی که این لایحه به تصویب نرسد، این به عنوان یک مشکل اساسی باقی می‌ماند. بنابراین نمی‌توان عوارض ساخت و ساز را متوقف کرد.

وی با تأکید بر اینکه وابسته بودن به عوارض ساخت و ساز یک واقعیت تلخ است، می‌گوید: هم‌اکنون عوارض ساخت و ساز جزو منابع جدی درآمدی شهرداری‌هاست تا زمانی که قوانین و مقررات مورد نیاز را اصلاح و احیا کنیم.

او ادامه می‌دهد: توقف هولوگرام جلوی فساد پشت باجه‌ها را گرفته که اقدام مثبتی است. اما امکان مدیریتی را که در اختیار بخش درآمدی بود حذف کرده و حتماً باید جایگزینی برای آن پیش‌بینی شود، البته سایر مفاد بخشنامه مثل ممنوعیت توافق‌ها در کمیسیون ماده ۱۰۰ یا رعایت ضوابط و مقررات ساختمانی به‌طور طبیعی منجر به‌کاهش درآمد نمی‌شود.

نوذرپور با بیان اینکه در سال گذشته در حوزه درآمدهای نقدی، ۹۵ درصد تحقق بودجه داشتیم، می‌گوید: از آنجا که درآمدهای جدیدی برای این موضوع تعریف نکرده ایم، امسال و سال بعد، بعید است که دوباره چنین چیزی اتفاق بیفتد.

به‌گفته این کارشناس شهری، این لایحه در سال ۹۴ از سوی وزارت کشور به دولت تقدیم شد اما مجلس وقتی معطلی دولت را دید در کمیسیون مشترک درآمدهای پایدار، این لایحه را به طرح تبدیل کرد و هم‌اکنون مجلسی‌ها در حال بررسی این طرح هستند.

وی ادامه می‌دهد: اما این یک سؤال جدی است. وقتی نه لایحه و نه طرح تصویب نشده، چطور می‌توان این درآمدها را به زیر ۵ درصد رساند؟ بنابراین ما به قوانینی احتیاج داریم که منابع جدید درآمدی برای شهرداری‌ها تعریف کنند. مثل عوارض نوسازی!

شاید یکی از مهم‌ترین این منابع درآمدی، قانون مالیات بر ارزش افزوده باشد. قانون می‌گوید سهم شهرداری‌ها از این محل نسبت به دولت، ۵۰-۵۰ است، اما آن‌طور که نوذرپور می‌گوید شهرداری‌ها از ۸ درصد، سهم ۳ درصدی دارند و به دولت ۵ درصد تعلق می‌گیرد. حال اینکه به گفته او، هر سال هم از این سهم کم شده و به سهم دولت اضافه می‌شود. درحالی که در لایحه درآمدهای پایدار، این سهم، نصف نصف دیده شده است.

نوذرپور می‌گوید: «هم‌اکنون در مجموع سهم شهرداری‌ها از قانون مالیات در بودجه شهرداری‌های کشور، ۲۰ درصد است، یعنی کل پولی که به خزانه شهرداری‌ها از این محل وارد می‌شود، ۲۰ درصد است که این سهم اندکی است و باید به ۳۰ درصد برسد.

اما چه زمانی این امر محقق خواهد شد؟ نوذر‌پور می‌گوید زمانی که سهم شهرداری‌ها از ارزش افزوده، ۵۰ به ۵۰ باشد، این نیاز به قانون دارد و باید برای شهرداری‌ها هم سهمی دیده شود. از طرفی باید سهم درآمدهای پایدار از محل عوارض نوسازی و عوارض کسب و پیشه و.... افزایش یافته تا سهم عوارض ساخت و ساز کاهش یابد.

آیا طی چند ماه اخیر هم با وجود ابلاغ بخشنامه‌های سختگیرانه، تغییر کاربری و تراکم فروشی در تأمین درآمدهای شهرداری سهم داشته اند؟ نوذرپور با بیان اینکه هم‌اکنون پروانه‌ها براساس طرح جامع و تفصیلی صادر می‌شود، تأکید می‌کند: تغییر کاربری و تراکمی در کار نیست، اما آنچه که در گذشته اتفاق افتاده و پروانه‌ها و مجوزهایی که در دوره قبل صادر شده، حقی برای مردم ایجاد کرده‌اند و در مسیر دریافت قراردارند و در این زمینه نمی‌توان کاری کرد.

به‌گفته او مجوزی که در سال ۹۱ صادر شده، هم‌اکنون به این دوره رسیده و شهرداری مکلف است طبق فرآیند قبلی، پروانه صادر کند. چراکه صدور پروانه‌های ساختمانی، بعضاً ۳ تا ۴سال طول می‌کشد. بویژه در پروژه‌های بزرگ مقیاس که بخش زیادی از پروانه‌ها، متعلق به دوره گذشته است. نوذرپور تأکید می‌کند که در منطقه ۱۲، حداکثر تراکم مجاز ۱۱ طبقه و حداقل ۳ طبقه است. درحالی که شما با یک نگاه گذرا هم می‌توانید عمق فاجعه تراکم فروشی را در منطقه ۲۲ تهران با برج‌های سر به فلک کشیده ببینید.

عوارض نوسازی باید 10 برابر شود

بهرام فریور صدری، کارشناس شهری، اما در این رابطه دیدگاه ناامیدانه‌ای دارد. او می‌گوید که نمی‌توان به همین سادگی‌ها فساد ریشه کرده در شهرداری‌ها را خشکاند. او شهرداری‌ها را جزو یکی از مستعدترین دستگاه‌ها در حوزه مالی دانسته و تأکید می‌کند: مهم‌ترین مشکل شهرداری‌ها، تأمین منابع مالی پایدار است. مشکلی که به گفته او، آنها را به سمت تراکم فروشی و روش‌های غیرقانونی درآمد زایی سوق می‌دهد.

فریور می‌گوید: در کارهای غیرقانونی، خود به خود فساد ایجاد می‌شود. خوشبختانه شهرداری در دوره گذشته کارهای خوبی انجام داد و در برابر کارهای غیرقانونی توجیه پذیر به‌زعم خودشان، مقاومت کرد. خب بخشنامه‌هایی هم که ابلاغ شد، مطلوب بود حتی در نقاطی هم توانست برخی تخلفات را متوقف کند. اما نمی‌توان در این حوزه به سادگی آمار و ارقام ارائه داد. بااین همه در یک نگاه کلی می‌توان گفت که شرایط صدور پروانه سخت و زمان بر شده است. به هرحال وقتی شهردار، بخشنامه‌ای را صادر می‌کند، پایین دستی‌ها موظف به اجرای آنها هستند مگر اینکه از راهی خلاف مقررات وضع شده حرکت کنند.

وی ادامه می‌دهد: البته برخی توافق‌ها به پیش از ابلاغ این بخشنامه‌ها برمی‌گردد که شهرداری‌ها موظف به صدور پروانه و مجوز هستند. الان به این سادگی‌ها پروانه جدید صادر نمی‌شود. این رفتارها اگر ادامه یابد، به سالم‌سازی سیستم کمک می‌کند اما زمان بر است و حداقل ۱۰ سال طول می‌کشد.

فریور صدری با بیان اینکه برای درآمدزایی در شهرداری بویژه درآمد پایدار باید به سراغ روش‌های دیگر رفت، می‌گوید: اما همه این روش‌های جایگزین، به قانون نیاز دارد. مثل مالیات بر املاک، هم‌اکنون عوارض نوسازی ۱۰ درهزار قیمت منطقه‌ای املاک است که باید ۱۰ برابر شود تا به نرخ واقعی برسد. بنابراین باید این درصد افزایش یابد. برای این کار باید پروژه‌های بازده دار تعریف شود؛ پروژه‌هایی برای کمک به توسعه و نوسازی شهر و جلب سرمایه‌گذاران.

در ایران سال‌های سال است، فکر می‌کنم از سال ۴۳ می‌شود که به شهرداری‌ها پیشنهاد می‌دهیم تا در این حوزه‌ها وارد شوند. مثلاً زمانی که طرح نواب در زمان آقای کرباسچی اجرا می‌شد می‌گفتند که نباید روی بزرگراه این کار را انجام داد. خب ایده اصلی در طرح وسیع قرار داشت. از قدیم هر پروژه‌ای که قرار بود اجرا شود، معمولاً شهرداری‌ها در طرح تعویض آن، ۲۵ تا ۵۰ متر بیشتر می‌خریدند تا زمانی که پروژه اجرایی می‌شد، یعنی بعد از گذشت چند سال که قیمت‌ها بالا رفت از همین ناحیه سود بیشتری ببرند.

یا مثلاً در اطراف ایستگاه‌های مترو، پروژه‌هایی تعریف می‌کردند که وقتی مترو راه‌اندازی شد از فروش زمین‌های اطراف، سود‌های کلانی دریافت کنند. اینها روش‌هایی است که برای شهرداری‌ها درآمد زایی می‌کند. اما اگر منابع مالی درست نباشد، مجبور به سوءاستفاده می‌شوند و قانون را دور زده و خلاف طرح تفصیلی و جامع عمل می‌کنند. این همان روش فساد انگیز است. متأسفانه پایه این خرابکاری‌ها به چندین دهه قبل برمی‌گردد. اگرچه شهرداری رشد کرد و ثروتمند شد، اما پایه فروش قانون هم گذاشته شد.