دلايل تاخير اجراي بخشنامه سود بانكي بانك مركزي

روزنامه اعتماد: به دنبال بخشنامه جديد بانك مركزي مبني بر كاهش نرخ سود بانكي، يك اتفاق پس پرده نيز افتاد و آن هم مهلت ١٠ روزه به سپرده‌گذاران براي بازسازي سپرده‌هاي‌شان بود.

اين اقدام بانك مركزي از آن جهت صورت گرفت كه بانك‌ها براي حبس نقدينگي حداقل به مدت يك سال فرصت داشته باشند و به اين خيال دولت از هجوم منابع سرگردان (بمب نقدينگي) به بازارهاي رقيب نظير نرخ ارز، طلا و مسكن آسوده شد و شرايط لازم براي اعمال سياست دلخواه را فراهم كرد.

اين يك نمونه دستكاري موضعي مشكلات به جاي حل ساختاري آن بود. بيشتر كارشناسان اقتصادي بر اين باورند كه اقتصاد كشور نيازمند اصلاحات فوري ساختاري و نهادي است. مشكلات ساختاري در اقتصاد ايران داراي پيشينه‌اي بسيار طولاني بوده و محصول بي‌تدبيري، بي‌برنامگي، ناكارآمدي و فساد است. با اين حال دولت‌ها در ايران براي حل مشكلات اقتصادي به جاي جراحي عميق و ساختاري از راه‌حل‌هاي موضعي و كوتاه‌مدت نظير دستكاري قيمت‌ها استفاده مي‌كنند.

مشكلات بانكي در كشور معلول ناكارآمدي بازار پول است كه تاريخ آن به دهه‌ها پيش بازمي‌گردد. هرچند توسعه بانكداري خصوصي در ايران بر شدت مشكلات بانكي افزود اما ريشه اصلي آن به ماهيت درآمدهاي عمومي و ساختار بودجه دولتي مربوط مي‌شود.

اقتصاد ايران به‌طور حياتي متكي به نفت است و همين وابستگي ساختاري بودجه به درآمدهاي نفتي و عدم ثبات قيمت نفت باعث شده تا كسري بودجه دولتي يكي از شاخصه‌هاي اصلي اين اقتصاد باشد. در نبود منابع خارجي كافي، دولت‌ها براي تامين كسري بودجه همواره به بانك‌ها و به خصوص بانك مركزي به عنوان صندوق مطمئن خود چشم داشته‌اند. رشد چندين برابري هزينه‌هاي جاري كه به تبع بزرگ شدن دولت در سال‌هاي متمادي اتفاق افتاده، يكي ديگر از مشكلات ساختاري اقتصاد شمرده مي‌شود. بنابراين تمام معضلات اقتصادي كشور در يك دور باطل ناكارآمدي اقتصادي - مشكلات ساختاري قابل تفسير است.

اشكالات عرصه سياسي، اجراي اصلاحات ساختاري و نهادي را دشوار كرد

عباس دهقان، دبير گروه اقتصاد خانه انديشمندان علوم انساني در گفت‌وگو با «اعتماد» به آخرين گفته‌هاي وزير اقتصاد دولت يازدهم در اين زمينه اشاره كرد و گفت: صحبت‌هاي آقاي طيب‌نيا حاوي چند نكته كليدي و مهم بود كه در فضاي جامعه و به‌خصوص دانشگاه‌ها كمتر بازخورد داشت. علي طيب‌نيا در جلسه توديع و معارفه وزراي پيشين و جديد اقتصاد ضمن اشاره به از دست رفتن فرصت تاريخي اصلاحات ساختاري در دولت يازدهم گفته بود: «براي تحقق اهداف اقتصادي برنامه ششم توسعه بايد تن به اصلاحات دشوار ساختاري و نهادي و پذيرش هزينه‌هاي آن بدهيم.»

وزير پيشين اقتصاد به‌طور تلويحي ناهماهنگي تيم اقتصادي دولت را مانع اصلي انتخاب اين رويكرد معرفي كرده و گفته بود: «اشكالات عرصه سياسي و حقوقي در بحث هماهنگي سياستگذاري‌هاي اقتصادي، اجراي اصلاحات ساختاري و نهادي را دشوار مي‌سازد.» تجربه دولت‌هاي مختلف پس از پيروزي انقلاب نشان مي‌دهد كه همواره در ميان اعضاي تيم اقتصادي براي انتخاب رويكرد مناسب پولي و مالي اختلاف ديدگاه وجود داشته و در نهايت نزديكي مواضع رييس‌جمهوري به يكي از طرفين، موجب بركناري يا استعفاي طرف ديگر مي‌شد.

به نظر مي‌رسد در دولت يازدهم نيز چنين رويه‌اي حاكم بوده و در اين بين طيب‌نيا مجبور به خداحافظي از تيم اقتصادي دولت شده است. هرچند صحبت‌هاي اخير رييس‌جمهور در مورد لزوم اصلاحات ساختاري در بخش بانكي، ماليات، بيمه و گمرك تا حدودي دلگرم‌كننده به نظر مي‌رسد اما تجربه دولت يازدهم نشان مي‌دهد كه حفظ وضعيت موجود با دستكاري برخي متغيرهاي اقتصادي نظير نرخ بهره بانكي (و احتمالا نرخ ارز در آينده نزديك) بر انتخاب يك استراتژي درازمدت و ساختارمند اولويت دارد. در دولت‌هاي نهم و دهم برنامه جراحي ساختاري در هفت حوزه كليدي اقتصاد هدف‌گذاري شد اما دولت تنها توانست به بحث هدفمندي يارانه‌ها ورود كند كه آن هم نتايج زيانباري به دنبال داشت.

او افزود: دولت يازدهم اقتصاد بيماري را از سلف خود تحويل گرفت كه هم به علايم خونريزي دچار بود و هم سرطان كهنه‌اي را درون خود نهفته داشت. براي درمان اين خونريزي‌ها كه ناشي از بحران‌هاي متعدد بود، سياست «هدف‌گذاري تورم» از سوي طبيب اقتصادي دولت انتخاب شد كه به نوعي سياست «ثبات‌ساز» اقتصادي بود اما براي درمان سرطان مزمن اقتصاد كه نيازمند جراحي ساختاري بود، عملا كار مهمي صورت نگرفت.

«دولت‌هاي كوته‌نگر» به دو مقوله توجه جدي دارند؛ يكي ثبات و حفظ وضع موجود است و ديگري انتخابات كه تضمين‌كننده حيات سياسي آنهاست، بنابراين سياست‌هاي «رشد ساز» كه از دل اصلاحات ساختاري بيرون مي‌آيد و هزينه‌هاي سياسي و اقتصادي پرخطري دارند به كار دولت كوته نگر نمي‌آيد.

سيكل معيوب و توليد استراتژي‌هاي مستمر بي‌سرانجام

كشورهايي كه ساختار اقتصادي آنها معيوب است تا آن هنگام كه مي‌توانند از طريق رانت منابع طبيعي يا روش‌هاي تسكين‌دهنده ديگر، نقايص ساختار اقتصادي و عوارض آن ازجمله بهره‌وري پايين يا رقابت‌پذيري اندك را جبران كنند و تا زماني كه فضاي مالي لازم براي سياستگذاري يا انجام وظايف دولت وجود دارد يا شرايط فضاي اقتصادي به عرصه سياسي منتقل نشده است، اقدام خاصي در جهت اصلاح ساختار اقتصاد انجام نمي‌دهند.

رويه معمول به اين صورت است كه با شروع عوارض بيماري و در مراحل اوليه آن، نسخه‌پيچي و درمان اوليه نيز در قالب تهيه برنامه‌هاي اصلاحي آغاز مي‌شود، اما به دلايلي سيكل تدوين استراتژي جديد، اصلاح استراتژي و تغيير استراتژي تا مدت‌ها در اين كشورها ادامه پيدا مي‌كند تا بدان جا كه ساختار سياستگذاري و اجرايي و نيز جامعه كسب‌وكار و حتي عموم مردم به نوعي خستگي سياستي دچار شده و هر اصلاح ساختاري جديد را نيز تا حدود زيادي، نشدني و حتي فرماليته تلقي مي‌كنند.

در چنين فضايي است كه بدنه بروكراتيك و تقنيني، صرفا به خاطر انجام وظيفه بروكراتيك، درست همانند يك ماشين توليد سند، به تدوين و تصويب سياست و استراتژي مشغول است، بدون آنكه به سرانجام آنها اميد چنداني داشته باشد. نمونه بارز چنين اسنادي، «بسته ضد ركود تورمي» دولت يازدهم است كه به لحاظ دستيابي به اهداف، عملا سياست شكست خورده‌اي محسوب مي‌شود.

دهقان متذكر شد: نبود سازوكارهاي مشخص براي يك برنامه جامع اصلاحات ساختاري، طولاني شدن روند مذاكرات هسته‌اي و فرا رسيدن زمان انتخابات، كه عملا بازيگران اقتصاد نيمي از سال را در بلا تكليفي آن سپري مي‌كنند، همگي در اين شكست سياستي دخيل هستند. اما در اين بين نمي‌توان از نقش پررنگ لابي گروه‌هاي سياسي و اقتصادي پرنفوذ در بدنه دولت به راحتي عبور كرد.

به عنوان نمونه رييس دفتر سابق رييس‌جمهور حافظ منافع بخش خصوصي و مشخصا اتاق بازرگاني شناخته مي‌شود و رييس كل بانك مركزي مدافع سرسخت بانك‌هاي خصوصي است، بنابراين تعارض منافع ميان حاميان گروه‌هاي قدرت و ثروت در تيم اقتصادي دولت، مانعي مستحكم در برابر اجراي سياست‌هاي اصلاح ساختاري محسوب مي‌شود.

اين پژوهشگر اقتصادي با ذكر مثالي عنوان كرد: در ادبيات اصلاح ساختاري، كشور تركيه يك نمونه عيني موفقيت بر چنين چالش‌هايي است. اين كشور در سال ٢٠٠١ و در چارچوب يك بسته سياستي هدفمند و رشدساز به اين مهم دست يافت. اولويت اول با اصلاح نظام بانكي بود كه در قالب برنامه تجديدساختار بخش بانكي با چهار محور اصلي شامل اصلاح ساختاري، نهادي و قانوني عملياتي شد. در طول يك سال تحولات مثبتي در تركيب ترازنامه‌هاي بانك‌ها اتفاق افتاد، با رشد بالاي بخش بانكي عمق مالي افزايش پيدا كرد و توانست رشد اقتصادي تركيه را به صورت بهتري پشتيباني كند.

او اضافه كرد: اقتصاد تركيه در دهه ٩٠ ميلادي با دشواري‌هاي زيادي روبه‌رو شد و بحران‌هاي مختلف اثرات بدي بر عملكرد اقتصاد تركيه گذاشت. يكي از مهم‌ترين دلايل اين ضعف، نبود انگيزه‌ سياسي لازم براي اجراي اصلاحات عميق ساختاري بود. در اين دوره مديريت اقتصادي تركيه بيشتر به يك مديريت انفعالي تبديل شده بود بدين صورت كه اجراي دقيق اصلاحات و سياست‌هاي لازم به صورت موقتي تا پديدار شدن نخستين نشانه‌هاي اميد دنبال مي‌شد و پس از آن اصلاحات در عمل پيشرفت جدي نمي‌كرد.

علاوه بر اين دولت‌ها عمدتا سعي مي‌كردند در دوران مسووليت خود كج‌دار و مريز با شرايط مدارا كنند به‌طوري‌كه تا پيش از بحران ٢٠٠١، بيش از ٢٠ بار به صندوق بين‌المللي پول براي حل موقت مشكلات خود مراجعه كرده بودند اما هيچ كدام از اين كمك‌ها را محملي براي اصلاحات عميق و اساسي قرار نداده بودند.

دهقان ادامه داد: نهايتا در سال ٢٠٠١ يك كشمكش سياسي بين مقامات ارشد باعث بروز اختلافات در سطح قوه‌ مجريه شد و با بروز بي‌اعتمادي در اقتصاد، سرمايه‌گذاران بين‌المللي كه در دارايي‌هاي مالي تركيه سرمايه‌گذاري كرده بودند، تصميم گرفتند سرمايه‌هاي خود را از كشور خارج كنند. در بحران ٢٠٠١ شرايط اقتصادي تركيه بسيار وخيم شد و بدهي‌هاي بخش دولتي ناشي از تضميني كه به صورت صريح نسبت به سپرده‌هاي بانكي داده بود به‌شدت افزايش يافت. در اين شرايط «كمال درويش» كه يك فرد با‌سابقه در بانك جهاني بود از سوي دولت وقت پيشنهادهايي براي پذيرفتن رياست بانك مركزي دريافت كرد.

يكي از خوش‌شانسي‌هاي اقتصاد تركيه اين بود كه صندوق بين‌المللي پول و بانك جهاني پس از مشكلات عديده‌اي كه در حل‌و‌‌فصل بحران‌هاي دهه ٩٠ از مكزيك گرفته تا كشورهاي شوروي سابق، شرق آسيا و روسيه با آنها روبه‌رو شده بودند اكنون برخي رويكردهاي نامناسب خود را اصلاح كرده و به يك بلوغ نسبي در مديريت بحران رسيده بودند. در اين دهه كمال درويش هم اين شانس را داشت تا بسياري از اين درس‌ها را از نزديك مشاهده كند. به گفته دبير گروه اقتصاد انديشكده علوم انساني نهايتا كمال درويش با توجه به دركي كه از اختيارات مقامات دولتي داشت وزارت خزانه‌داري را پذيرفت و در اين دوران با توجه به اجماع ايجاد شده ١٨ قانون را در مدت ٥ ماه اصلاح كرد.

به تعبير كمال درويش اصلاحات اقتصادي تركيه بايد اقتصاد تركيه را از يك اقتصاد رانتي به يك اقتصاد رقابتي و كارا تبديل كند. يكي از نكات جالب نگاه وي در اين دوران با وجود محدوديت‌‌هاي فراواني كه با آنها روبه‌رو بود تعامل سازنده‌ او با كارگران بود چراكه معتقد بود اين افراد نبايد هزينه‌ ناكارآمدي‌هايي را بپردازند كه مسوول آن نبوده‌اند. در نتيجه‌ اين اصلاحات اقتصادي در تركيه بسياري از ضعف‌هاي اقتصاد تركيه از بين رفت و عملكرد اقتصاد تركيه بهبود پيدا كرد.

مقاومت ويژه در برابر تكانه‌هاي احتمالي خارجي

بدون شك اقتصاد ايران نيازمند اصلاحات ساختاري عميق و اساسي در بخش‌هاي مختلف خود است. در اين بين يكي از مهم‌ترين موانع اصلاحات اقتصادي، مسائل اقتصاد سياسي اين اصلاحات است بدين معني كه اجراي اين اصلاحات اقتصادي بسياري از افراد و گروه‌ها را از امتيازات قبلي بي‌بهره يا هزينه‌هايي به آنها تحميل مي‌كند و در مقابل، اين اصلاحات برخي فرصت‌هاي جديدي براي رشد و ترقي را در اختيار گروهي ديگر قرار مي‌دهد. براي مثال قطع يارانه براي هر دولتي با هر گرايش سياسي به ويژه در ماه‌هاي مانده به انتخابات هزينه سياسي دارد لذا افراد داراي منافع مشترك با دولت مستقر، معمولا با استدلال‌ يا لابي‌هايي مانع اجراي چنين اصلاحاتي مي‌شوند.

مقاومت ذي‌نفعان مانع اصلاحات فقط مختص ايران نيست بلكه در همه كشورها وجود دارد اما شدت و ضعف آن بسته به نهادها (به معناي قواعد بازي) و ساختارهاي اقتصادي و سياسي از جمله ميزان شفافيت و توان دولت در توزيع رانت متفاوت است. به عبارت ديگر برخلاف تصور اوليه، دولت‌ها خيرخواه عموم نيستند بلكه تحت‌تاثير انگيزه‌هاي ذي‌نفعان خود هستند.

بر اين مبنا در ايران بسياري از دلسوزان تلاش مي‌كنند ابتدا اين موانع را برطرف كنند و بخش عمده تلاش خود را مصروف اين مي‌كنند كه از طريق پايش وضعيت اقتصاد و سناريوسازي نسبت به آينده با فرض عدم اجراي اصلاحات، ذي‌نفعان و مقامات سياسي را به اين اجماع برسانند كه اصلاحات عميق اقتصادي اجتناب‌ناپذير است. اين تلاش‌هاي تمام‌وقت معمولا به سختي به ثمر مي‌نشيند و يك آسيب بزرگ به وجود مي‌آورد و آن غفلت از فرصت‌ها است.

مشكل اينجاست كه در صورت ايجاد اجماع‌، تازه اقتصاددانان بايد در يك فرآيند طولاني گام به گام اصلاحات را طراحي و سپس اجرا كنند در حالي‌كه معمولا مردان سياست كم‌حوصله‌اند و اجماع‌شان شكننده. اين در حالي است كه گاهي شرايط اجتماعي بزنگاه‌هايي را فراهم مي‌كند كه اصلاحات به سرعت انجام شوند. چنين فرصتي پس از توافق هسته‌اي و شروع برجام فراهم شد كه با توجه به همراهي بالاي اجتماعي و اعتماد عمومي به دولت زمينه پذيرش هزينه‌هاي سياسي و اقتصادي برنامه‌هاي اصلاح ساختاري مهيا شده بود اما دولت با تعلل خود و عدم اجماع تيم اقتصادي چنين فرصت تاريخي‌اي را از دست داد.

با اين وجود تجربه تركيه به خوبي نشان مي‌دهد كه رسيدن به نتايج دلخواه در كوتاه‌مدت امكان‌پذير است و اكنون كه دولت دوازدهم دوره جديد خود را آغاز كرده است و تيم اقتصادي دولت هماهنگ‌تر به نظر مي‌رسند بايد هرچه سريع‌تر نسبت به جراحي ساختاري اقتصاد و مقاوم‌سازي آن به ويژه در برابر تكانه‌هاي احتمالي خارجي تصميم‌گيري شود.