توسعه پایتخت به نفع خواص؟

معاینه فنی بودجه مدیریت شهری پایتخت(بودجه اداره شهر تهران) با تست اروپایی انجام شده حاکی از آن است که در حداقل ۱۵ سال اخیر نظام دخل و خرج شهر تهران تحت مدیریت مجموعه مدیران شهری دو ایراد اصلی دارد. ایراد اول نظام کم‌تخصص، کم‏کارآمد و فربه اداره شهر تهران است. براساس آمار در حال حاضر در مجموعه شهرداری تهران به جز سازمان‏ها و شرکت‏ها در حدود ۲۱ هزار نفر و در سازمان‏ها و شرکت‏های تابع مجموعه شهرداری در حدود ۴۸ هزار و ۳۰۰ نفر شاغل هستند. بنابراین در مجموع نیروی انسانی شاغل در مجموعه شهرداری تهران در حدود ۷۰ هزار نفر است. کارشناسان شهری معتقدند الگوی استاندارد برای نیروی شاغل در مجموعه شهرداری تهران در حدود ۶ هزار نفر است. به این ترتیب در حال حاضر در حدود ۷ برابر بیش از نیاز واقعی در این مجموعه مشغول به کار هستند. در عین حال براساس بررسی‌های انجام شده بخش عمده‏ای از نیروهای استخدام شده در مجموعه مدیریت شهری طی سال‏های اخیر دارای تحصیلات غیرکارشناسی و همچنین رده سنی بالا هستند.

دومین ایراد این نظام دخل و خرج، تعریف وارونه منبع مالی مدیریت شهری در مقایسه با شهرداری‏های شهرهای پیشرفته و توسعه‏یافته است. به این معنا که در الگوی تامین مالی حاکم بر مدیریت شهری تهران طی ۱۵ سال اخیر، وابستگی بالای ۷۰ درصدی به نوعی از عوارض شهری وجود دارد که این نوع عوارض در بودجه اداره شهرهای پیشرفته جهان مشابه خارجی ندارد. در قالب این مدل بیش از ۵۰ درصد از درآمدهای شهرداری از محل عوارض ساخت‌وساز به شکل مستقیم تامین می‏شود و در این میان سهم نوعی از عوارض شهری که در بودجه اداره کلان‌شهرهای اروپایی در قالب شارژ شهری و مالیات محلی دریافت و به‏عنوان درآمد پایدار محسوب می‏شود در شهر تهران کمتر از ۵ درصد است. بررسی‏های انجام شده از سهم درآمدها و منابع مختلف در بودجه کلان‌شهرهای اروپایی نشان می‏دهد: سهم عوارض شهری در بودجه اداره کلان‌شهرهای اروپایی به‏طور متوسط ۱۷ درصد است و در برخی شهرهای اروپایی سهم این درآمد تا ۶۱ درصد نیز افزایش پیدا می‏کند.

همچنین در ۹ شهر پیشرفته جهان شامل پاریس، برلین، سیدنی، استکهلم، سئول، بارسلونا، آنتالیا، تایپه و اتاوا به‏طور متوسط سهم درآمدهای حاصل از شارژ شهری ۴۸ درصد از بودجه اداره این شهرها را تشکیل می‏دهد و در برخی شهرها سهم این درآمد در بودجه اداره شهر تا ۷۳ درصد هم پیش می‏رود. به همین ترتیب ردیف بودجه شهرداری‏های کشورهای اروپایی شامل ایتالیا، آلبانی، آلمان، استونی، بلغارستان، بریتانیا، ترکیه، سوئد، رومانی، فرانسه، قبرس و هلند در بخش تامین مالی نشان می‏دهد: سهم عوارض ساخت‏وساز (مالیاتی که در تهران از سرمایه‏گذاران ساختمانی دریافت می‏شود) صفر است. به بیان دیگر در مدل تامین مالی اداره شهرها در کشورهای اروپایی دریافت مالیات و عوارض شهری از سوی شهرداری‏ها مبنای اخذ عوارض به جای آنکه سرمایه‏گذار و تولید‏کننده باشد، بهره‌بردار و مالکان تعریف شده ‏است. این مدل با این منطق در شهرداری‏های دنیا استفاده می‏شود که عارضه اصلی در شهرها از سوی بهره‏برداران و دریافت‌کنندگان خدمات شهری به شهر تحمیل می‏شود. در این تحقیقات که از سوی حبیب‏الله طاهرخانی کارشناس شهری انجام شده و در نشست بررسی «شوراهای‌شهر و چالش‏های مدیریت شهری» در جامعه مهندسان مشاور ایران ارائه شد، آمده است: در برخی کشورها از جمله ژاپن دولت‏های محلی نه تنها عوارضی از سرمایه‏گذاران دریافت نمی‏کنند بلکه با روش‏های مختلف به آنها یارانه‏های شهری نیز پرداخت می‏شود.

در مقایسه‏ای که میان سهم منابع و درآمدهای اصلی بودجه ۹ شهر پیشرفته دنیا با منابع و درآمدهای اصلی بودجه شهر تهران در این تحقیقات انجام شده‏، روشن شده‏ است: در ۹ شهر پیشرفته دنیا، ۴۸ درصد بودجه اداره کلان‌شهر به شارژ شهری وابسته است. در شهر تهران شارژ شهری شامل عوارض نوسازی و عوارض خودرو می‌شود که سهمی کمتر از ۵درصد از بودجه سالانه اداره پایتخت را به خود اختصاص می‏دهند. در عین حال سهم مالیات وصولی از دولت در بودجه اداره ۹ شهر پیشرفته دنیا به‏طور متوسط ۴۸ درصد محاسبه شده ‏است. این در حالی است که این نوع مالیات در تهران عمدتا مشتمل بر مالیات بر ارزش افزوده است. سهم مالیات بر ارزش افزوده در بودجه اداره شهر تهران معادل ۱۴ درصد است.

این نسبت نشان می‏دهد میزان پرداختی دولت به شهرداری از محل مالیات تقریبا برابر با سهمی است که در سایر کشورها از سوی دولت به شهرداری پرداخت می‏شود. ادامه مطالعات از منابع اصلی درآمدی شهرداری‏های ۹ شهر پیشرفته دنیا بیانگر آن است که یکی دیگر از منابع اصلی بودجه اداره این شهرها کمک‌های دولتی است. سهم کمک‏های دولتی در نظام دخل و خرج سالانه این شهرها به‏طور متوسط ۱۵ درصد است. طاهرخانی کارشناس شهری عنوان می‏کند: بودجه سال‏های گذشته شهرداری تهران نشان می‏دهد سهم کمک‏های دولتی در بودجه اداره شهر تهران حدود ۱۰ درصد است که به شکل یارانه بلیت اتوبوس، مترو و... پیش‏بینی شده ‏است.

آخرین جزء منابع درآمدی اصلی ۹ شهر پیشرفته و همچنین کشورهای اروپایی درآمدی است که از فروش کالا یا خدمات شهری به شهروندان عاید شهرداری می‏شود. در این بخش نیز یک دوگانگی شدید بین نظام مالیه اداره شهر تهران و بودجه ۹ کلان‌شهر مشاهده می‏شود. سهمی که از این محل در بودجه‏های سالانه شهرهای دنیا پیش‏بینی شده‏است به‏طور متوسط ۱۴ درصد است، این در حالی است که سهم درآمدی مدیریت شهری پایتخت از فروش کالا یا خدمات شهری به شهروندان فقط ۶/ ۱ درصد در سال است. این دوگانگی بیان‏کننده این نکته است که مدیریت شهری تهران از ظرفیت خدماتی که به شهروندان و گروه‏های مختلف ارائه می‏کند به شکل مطلوب در جهت تامین مالی هزینه‏های شهر استفاده نمی‏کند.

نهایتا این عیوب که در جریان تست اروپایی عملکرد مدیریت شهری تهران در حوزه مالی و تامین هزینه‏های شهری شناسایی شده‏است ساکنان شهر تهران را با ۵ مشکل جدی مواجه کرده‏است. مهم‏ترین مشکل این فرآیند این است که حقوق عمومی شهروندان در جریان توسعه پایتخت نادیده گرفته شده یا کمتر مورد توجه قرار گرفته است. نظام اداره شهر به دلیل آنکه از نظم استاندارد جهانی در تامین مالی شهرهای جهان تبعیت نمی‏کند و یک مدل فاقد مشابه خارجی است عمل به آن در مدیریت شهری باعث شده بخش اصلی منابع مالی اداره شهر از محل صدور مجوز و امتیازهای ساختمانی برای یک گروه خاص(بسازبفروش‏ها) تامین شود که تبعات آن به شکل سلب آسایش شهروندان، گودبرداری‏های پرخطر، از بین رفتن سیما و منظر شهری و... به وجود آمده‏است.

این مدل تامین مالی سبب شده عمده عوارض شهری به جای آنکه در قالب شارژ شهری از همه شهروندان وصول شود فقط یک گروه خاص در قالب عوارض صدور پروانه ساختمانی، تراکم، تغییر کاربری و.... دریافت شود. در نتیجه میزان مشارکت شهروندان در اداره شهر کاهش پیدا می‏کند و به تبع آن فرآیند پرسشگری شهروندان درباره مطالباتشان از مدیریت شهری و پاسخگویی مدیریت شهری به عموم مردم به شکل محسوس و قابل‏قبول مطابق آنچه در سایر دولت‏های محلی‏ سایر کشورها وجود دارد، شکل نمی‌گیرد. در این میان مجوزهایی که در قالب اخذ عوارض ساخت‏وساز صادر می‌شود و بخش اصلی درآمدهای مدیریت شهری را تامین می‏کند منافع دریافت‌کنندگان مجوزها را تامین می‏کند.

دومین چالشی که این نظام تامین مالی اداره شهر پیش‏روی ساکنان پایتخت قرار داده است اتلاف منابع ناشی از نرخ بالای تخریب و نوسازی ساختمان‏های شهر است. طی ۵/ ۱ دهه اخیر بخش عمده‏ای از ساختمان‏های شهر که هنوز به سن فرسودگی نرسیده‏اند و عمری کمتر از ۳۰ سال دارند با هدف دریافت یک یا دو طبقه تراکم اضافه تر به راحتی از سوی مالکان تخریب می‏شود. از سوی دیگر از آنجا که مدیریت شهری منافع درآمدی زیادی ناشی از صدور پروانه ساختمانی مجدد برای این ساختمان‏ها دارد بدون هیچ‏گونه مقررات بازدارنده‏ای با این فرآیند موافقت می‌کند، در نتیجه محدوده‏های بسیاری از شهر به کارگاه ساختمانی تبدیل شده و حجم زیادی از منابع و سرمایه‏های شهری در این فرآیند ساخت‏وساز اتلاف می‏شود.

سومین چالش ناشی از حاکمیت این شیوه دخل و خرج نیز به این موضوع مربوط می‏شود که در قدم اول شروع فعالیت‏های ساختمانی، از سرمایه‌گذاران عوارض دریافت می‏شود. وصول عوارض در مرحله اول سبب می‏شود هزینه اضافی به فعالان اقتصادی شهر در شروع فعالیت آنها تحمیل شود. طوری که در حال حاضر فعالان ساختمانی در شهر تهران برای شروع هر نوع کسب و کار(تجاری-اداری) نیاز به اجاره یا خرید محل کسب دارند. در این بخش نرخ بالای عوارض ساخت‏وساز که سهم قابل توجهی از هزینه‏های سرمایه‏گذاران را تشکیل می‏دهد طبق گفته سازنده‏ها فاکتور اصلی در تعیین بهای فروش املاک تجاری و اداری را دارد، چراکه این عوارض به‏صورت مستقیم بر ارزش زمین پروژه ساختمانی اثرگذار است. چهارمین چالش این نظام تامین درآمدی نیز به تغییر کاربری گسترده فضاهای سبز و ارزشمند شهری به پروژه‏های ساختمانی بازمی‏گردد. طی سال‏های اخیر به دلیل ارزش افزوده ناشی از ساخت‏وساز بخش زیادی از مالکان باغات شهر تهران برای ساخت‏وساز متراکم در این اراضی با پرداخت یک نوع عوارض با عنوان «عوارض تغییرکاربری» به تخریب باغات و ساخت‏وساز روی آورده‏اند.

نهایتا پنجمین مشکل جدی ناشی از تامین منابع اصلی درآمدی اداره شهر از محل انواع عوارض ساختمانی، کاهش کیفیت شاخص‏های زیست محیطی و معیارهای زندگی شهری مطلوب است. در این تحقیقات کارشناسی پس از بررسی عیوب دوگانه و تبعات جدی ادامه این مدل تامین مالی، برای آنکه نظام تامین مالی پایتخت با مدل جهانی تطبیق پیدا کند و عیوب دوگانه آن برطرف شودتاکید شده‏است که باید دو اتفاق اولیه و مهم در سیستم فعلی اداره پایتخت به وجود آید.

اتفاق اول بازطراحی منبع مالی بودجه شهرداری است. در حال حاضر منبع اصلی درآمدی بودجه اداره پایتخت در مقایسه با مدل جهانی تامین مالی اداره کلان‌شهرهای دنیا وارونه تعریف شده است. در بسیاری از کلان‌شهرهای دنیا تکیه اصلی دولت‏های محلی برای کسب درآمد، بر شارژ شهری است. این در حالی است که در سال‏های گذشته همواره بخش مهمی از درآمدهای مدیریت شهری پایتخت بر منابع حاصل از عوارض ساختمانی استوار بوده‏ است.

بررسی روند ۱۵ ساله بودجه اداره پایتخت این موضوع را به خوبی نشان می‏دهد. مطالعات انجام شده از نظام دخل و خرج پایتخت طی سال‌های ۸۰ تا ۹۶ حاکی از آن است که طی سال‏های ۸۰تا۸۴ روند وابستگی به درآمدهای ناشی از عوارض ساختمانی کاهشی بوده‏ است. به گونه‌ای که در طول این چهار سال سهم درآمدهای حاصل از انواع عوارض ساختمانی از ۹۰ درصد در سال ۸۰‌به ۷۴ درصد در سال ۸۴ رسیده است.

اما در ادامه از سال ۸۴ روند وابستگی به این درآمد ناپایدار شهری مجددا افزایشی شده‏است. طوری که سهم ۷۴ درصدی عوارض ساختمانی از بودجه پایتخت در سال ۸۴ به بالای ۸۰ درصد می‏رسد. تا اینکه در سال ۸۷ رکورد بیشترین وابستگی بودجه شهرداری به عوارض حاصل از ساخت وساز زده می‏شود. در این سال سهم درآمد حاصل از ساخت وساز از بودجه ۵ هزارو ۲۰۰ میلیارد تومانی پایتخت به حدود ۹۳ درصد می‏رسد که در طول ۱۵ سال گذشته بی‏سابقه بوده ‏است.

طی سال‏های بعد یعنی فاصله سال‏های ۸۷‌تا ۹۲ همواره وابستگی به این منبع درآمدی سهل‏الوصول بیش از ۸۰ درصد بوده است. با این حال طی سال‏های ۹۳ و ۹۴ به اجبار سایه‏اندازی رکود سنگین بخش مسکن سهم درآمدهای حاصل از انواع عوارض ساختمانی به زیر ۸۰ درصد می‏رسد. بررسی‏ها از محتوای بودجه اداره پایتخت طی سال‏های ۹۳ و ۹۴ نشان‏ می‏دهد سهم این نوع عوارض در سال ۹۳ معادل ۷۵ درصد و در سال ۹۴ معادل ۷۷ درصد بوده‏ است.

اما اتفاق دومی که باید در نظام تامین مالی پایتخت برای تطبیق با مدل تامین مالی جهانی روی دهد، بازتنظیم رابطه مالی دولت و شهرداری تهران است. در این قالب هم باید سهم شهرداری‌ها از منابع دولتی مشروط به حذف درآمدهای ناشی از ساخت‏وساز افزایش یابد. در این زمینه نیاز است سهم شهرداری‏ها از مالیات بر ارزش افزوده به ۵۰ درصد برسد. در حال حاضر سهم شهرداری‏ها از این نوع مالیات حدود ۳۳درصد است. همچنین باید ۱۰۰ درصد جرایم وصولی راهنمایی ورانندگی به کلان‌شهرها اختصاص پیدا کند. بررسی‏ها حاکی از آن است که در حال حاضر فقط ۶۰ درصد این جرایم به شهرداری‏های کلان‌شهرها ارائه می‏شود.

یکی دیگر از انواع منابع دولتی که می‌تواند در صورت کاهش عوارض ساخت‏وساز به شهرداری‏ها پرداخت شود مربوط به افزایش عوارض سالانه انواع وسایل نقلیه است. به این صورت که عوارض سالانه انواع وسایل نقلیه و موتور سیکلت تا سقف ۵ در هزار قیمت فروش کارخانه یا ۵ در هزار ارزش گمرکی و حق ورودی مبنی بر شاخص‏هایی چون میزان آلایندگی و منحصر کردن نحوه پرداخت در محل پلاک‏گذاری افزایش پیدا کند. این عوارض در حال حاضر تا سقف ۲ در هزار قیمت فروش کارخانه محاسبه می‏شود. به گفته کارشناسان شهری در صورتی این دو اتفاق مهم در نظام مالیه اداره پایتخت از سوی تیم جدید مدیریت شهری رخ دهد می‏توان امیدوار بود توسعه مخدوش پایتخت که به نفع گروهی خاص بوده در سال‏های آتی به نفع تمامی شهروندان ساکن پایتخت تغییر جهت دهد.