چه کسی برجام را پاره خواهدکرد؟

هفته نامه صدا - ابراهیم متقی: درباره ویژگی های برجام و تاثیر آن بر سیاست خارجی ایران، کشورهای اتحادیه اروپا، ایالات متحده، روسیه و چین رویکردهای مختلفی ارائه شده است. نگرشی که در ایران از سوی دولت و کارگزاران دیپلماسی هسته ای مطرح می شود، تبیین این نکته است که برجام بیشترین مورد ژئوپلیتیکی و راهبردی را برای ایران ایجاد کرده است. در مقابل چنین رویکردی، گروه های انتقادی در ایران به این موضوع اشاره دارند که هدف اصلی جمهوری اسلامی از دیپلماسی هسته ای را باید پایان دادن به تحریم ها دانست. در حالی ک نه تنها تحریم های اقتصادی آمریکا ادامه دارد، بلکه شکل جدیدی از تحریم های اقتصادی در ارتباط با ایران تصویب شده است.

تحریم اقتصادی ایران در کنگره موسوم به آیسا را می توان در زمره نشانه های تحریم جدید آمریکا علیه ایران دانست. دونالد ترامپ در اولین سخنرانی خود در برابر نمایندگان کنگره آمریکا به این موضوع اشاره داشت که تحریم های جدیدی در ارتباط با فعالیت موشکی ایران و در قالب دستورالعمل اجرایی رییس جمهور در حال تنظیم است. فرآیند یادشده بیانگر آن است که از یک سو ایران به اهداف اعلام شده به کارگزاران سیاست خارجی در سال های ۹۴- ۱۳۹۲ نائل نشده اند و از سوی دیگر، میزان تهدیدات آمریکا در برابر ایران افزایش یافته است.

نشانه های راهبردی

هم اکنون این پرسش مطرح می شود که پاره کردن برجام به چه مفهومی است؟ آیا تصویب تحریم های جدید اقتصادی علیه ایران به معنای گذار برجام توسط کنگره آمریکا در دوران باراک اوباما و ساز و کارهای جدید دولت ترامپ محسوب می شود؟ واقعیت آن است که هر توافق دوجانبه و یا چندجانبه دارای روح کلی است.

مقامات دیپلماسی هسته ای ایران به این موضوع تاکید دارند که در برنامه جامع اقدام مشترک بر ضرورت ساز و کارهای مبتنی بر «حسن نیت» اشاره شده است. در حالی که اقدامات آمریکا برای تداوم تحریم ها و تصویب تحریم های جدید به مفهوم حسن نیت تلقی نمی شود. شاید بتوان به این موضوع اشاره داشت که برجام در درون خون نشانه هایی از ابهام و گذار حقوقی را اجتناب ناپذیر می سازد. توافق های دوجانبه و چندجانبه در سیاست قدرت آمریکا جایگاه چندانی ندارد.

کشوری که محور اصلی سیاست خارجی و الگوی کنش راهبردی خود را بر سیاست قدرت قرار داده، طبیعی است که به مفاهیم حقوقی مبتنی بر ایده آلیسم برجام توجه معنایی نخواهدداشت. در چنین نگرشی برجام واقعیت های شکلی خود را حفظ می کند، اما آنچه که کارگزاران سیاست خارجی ایران از آن به عنوان روح برجام به معنای عادی سازی روابط جهان غرب با ایران و گذار از تحریم ها نام برده بودند، کارکرد خود را از دست داده است.

واقعیت آن است که مفهوم حسن نیت در چارچوب واقعیت نظام بین الملل مبتنی بر «سیاست قدرت» معنا پیدا می کند. در فضای بین المللی که نشانه هایی از سیاست قدرت وجود دارد، مولفه های حقوقی و اعتماد دیپلماتیک نمی تواند آثار موثر و سودمندی برای کشورها داشته باشد. در نگرش راهبردی جهان غرب مبتنی بر رئالیسم، مفاهیمی همانند اخلاق و اعتماد نشانه هایی از کنش «انسان اخلاقی» بوده که در فضای سیاست قدرت، کارآمدی و اثربخشی چندانی نخواهدداشت.

تاکید کارگزاران دیپلماسی هسته ای ایران بر مفاهیمی همانند حسن نیت نمی تواند زیرساخت های اندیشه سیاسی و الگوی راهبردی آمریکا، مفاهیمی همانند قدرت، صلح و دیپلماسی دارای پیوند درهم تنیده ای با یکدیگر بوده و عدم توجه به هر یک از مفاهیم یادشده آثار مخاطره آمیزی را برای صلح و آینده سیاسی کشورها خواهدداشت.

دیپلماسی هسته ای ایران در شرایطی آغاز شد که نشانه هایی از «انتظار سود»، «اجتناب از زیان» و «احترام به فرآیندهای دیپلماتیک» شکل گرفته بود. در حالی که هیچ یک از مفاهیم یادشده با زیرساخت های اندیشه راهبردی سیاست خارجی آمریکا که مبتنی بر رئالیسم و سیاست قدرت است، هماهنگی چندانی ندارد.

انگاره برجام و پایان تحریم ها

واقعیت برجام براساس چگونگی اجرای تعهدات معنا پیدا می کند. بخشی از مفاهیم ادبیاتی که کارگزاران دیپلماسی هسته ای ایران به عنوان نتایج برجام از آن نام می برند، حتی با «فکت شیت» آمریکایی ها از برنامه جامع اقدام مشترک فاصله دارد. کارگزاران دیپلماسی دفاعی ایران از انتشار «فکت شیت» ایرانی خودداری کرده و جامعه ایرانی را به مصاحبه دیپلمات های هسته ای متوجه کرده است. رویکردی که نمی تواند با واقعیت های دیپلماسی راهبردی در عصر قدرت هوشمند به عنوان زیربنای رفتار سیاست خارجی آمریکا در برخورد با ایران هماهنگی و همبستگی داشته باشد.

اگر برجام به عنوان بهره گیری از ساز و کارهایی برای پایان دادن به تحریم های اقتصادی و تکنولوژیک ایران معنا پیدا کند، واقعیت آن است که چنین برداشتی هیچگاه در متون و ادبیات راهبردی آمریکا مورد توجه و تاکید قرار نگرفته است. واقعیت آن است که هر فرایند دیپلماتیک براساس نتایج حاصل از آن مورد ارزیابی قرار می گیرد.

دیپلماسی را می توان بخشی از «بازی راهبردی» دانست که هر بازیگر برای نیل به «حداکثر مطالبات ممکن» از الگوی «پرس همه جانبه» استفاده می کند. بی توجهی به چنین الگویی، نتایج پرمخاطره ای برای بازی و کارگزاران درگیرشده در محیط دیپلماتیک و راهبردی خواهدداشت. هدف راهبردی ایران برای آغاز و تداوم مذاکران هسته ای در راستای بهینه سازی قابلیت اقتصادی دولت و جامعه بوده است.

آنچه که به عنوان واقعیت سیاست اقتصادی آمریکا در دوران باراک اوباما و دونالد ترامپ محسوب می شود، به معنای تداوم تحریم های اقتصادی، تکنولوژیک و راهبردی است. چنین فرآیندی نشان می دهد که بسیاری از منازعات بین المللی در دوران بعد از «مصاحبه مبهم» شکل گرفته است.

واقعیت های برجام، نشانه هایی از مصالحه مبهم را نشان می دهد. مصالحه مبهم این ویژگی را دارد که زمینه بازتولید تضادهای ژئوپلیتیکی و راهبردی کشورها را به وجود می آورد. چنین تضادهایی در دوران بعد از «ماه عسل دیپلماتیک» حاصل می شود. آمریکایی ها احساس می کنند که به اهداف مطالبات خود نائل شده اند، بنابراین هیچگونه ضرورتی برای پاسخ به انتظارات ایران و یا انجام اقدامات پرهزینه برای نادیده گرفتن برجام نخواهندداشت. شاید بتوان به این موضوع اشاره داشت که برجام براساس روایت ایرانی با واقعیت های اجرایی و عملیاتی آن هماهنگی چندانی ندارد.

ابهام تفسیری از مفاد برجام

نوع و شدت واکنش مقامات آمریکایی نسبت به تست موشکی ایران در دوران بعد از برنامه جامع اقدام مشترک شدت بیشتری پیدا کرده است. نوع واکنش آمریکا نسبت به ایران ماهیت تهدیدآمیز پیدا کرده است. ادبیات ترامپ بیش از آنکه به سیاست راهبردی آمریکا برای حل اختلافات شباهت داشته باشد، نشانه هایی از بهانه جویی سیاسی و امنیتی را منعکس می سازد.

علت چنین وضعیتی را می توان کاهش قابلیت راهبردی ایران در حوزه هسته ای در شرایطی دانست که تهدیدات امنیتی آمریکا و کشورهای جهان غرب ادامه یافته است. چنین فرآیندی نشان می دهد که کشورها در شرایطی می توانند از جنگ اجتناب کنند که از قدرت بازدارنده متعارف لازم و موثر برخوردار باشند. چنین قابلیتی را ایران در دوران قبل از دیپلماسی هسته ای دارا بوده است. کشوری که قابلیت های تکنیکی، ابزاری و زیرساخت های خود را در روند دیپلماسی از دست بدهد، بیش از گذشته در معرض تهدیدات امنیتی و راهبردی قرار خواهدگرفت.

شکل گیری فاز جدیدی از محدودیت های راهبردی علیه ایران در نهادهای سیاسی، قانون گذاری و امنیتی ایالات متحده را می توان به عنوان گام اول تضاد های جدید در روابط متقابل، منطقه ای و بین المللی دانست. طبیعی است که اعمال چنین محدودیت هایی می تواند زمینه های لازم برای انجام اقدامات متقابل از سوی ایران را به وجود آورد.

بدترین وضعیت در شرایط متقابل کشورها مربوط به شرایطی است که برخی از آنان احساس کنند که در روند مذاکرات، توافق و سازش به نتایج موثر و مطلوبی نائل نشده اند. مقام معظم رهبری در سخنان 11 مرداد 1395 و درباره نتایج حاصل از برنامه جامع اقدام مشترک،بر این موضوع تاکید داشتندکه:«تجزیه برجام به ملت می گوید که این کار سم مهلک است» چنین رویکردی به معنای آن است که هرگاه دیپلماسی و کنش راهبردی بدون توجه به نشانه هایی از جمله چندجانبه گرایی ادراکی باشد، نتایج مبهمی در روابط خارجی کشورها و سیاست بین الملل ایجاد می کند.

روابت کارگزاران دیپلماسی هسته ای

یکی از نشانه های نادیده گرفتن برجام را می توان ابهام تفسیری از نتایج برجام دانست. برجامی که اهداف اقتصادی و راهبردی ایران را تامین نکند، به مفهوم تلاش در شرایط مبهم تلقی می شود. شرایطی که رابرت کاپلان آن را مشابه حرکت یک مولکول گاز در جو می داند.

شرایطی که عوامل مختلفی بر حرکت مولکول گاز تاثیرگذار خواهندبود. به همین دلیل است که در فضای دیپلماسی هسته ای ایران ادبیات جدیدی در حال ظهور است که عامل اصلی تداوم تحریم ها و محدودیت های اقتصادی علیه ایران را ناشی از عدم همکاری سازنده دولت آمریکا می داند. چنین رویکردی با مفاهیم و ادبیات یک سال گذشته کاملا متفاوت به نظر می رسد.

واقعیت آن است که تاکنون دولت و تمامی کارگزاران اجرایی بر موفقیت برنامه جامع اقدام مشترک تاکید داشته اند. وقتی که ولی الله سیف رییس کل بانک مرکزی ایران در چارچوب اجلاسیه بانک جهانی به نیویورک رفت، در جلسه سخنرانی شورای روابط خارجی واشنگتن نیز شرکت کرده و بخشی از واقعیت های مربوط به تداوم محدودیت های مالی، پولی و بانکی ناشی از تحریم را بیان داشت.

بیان چنین رویکردی از این جهت اهمیت دارد که نشان می دهد که ساخت، بافت و متن برجام دارای چالش هایی است که با هدف های اعلامی دولت در مورد پایان یافتن تحریم های اقتصادی هماهنگی ندارد.

علت شکل گیری چنین رویکردی را می توان ناشی از ابهاماتی دانست که در متن برجام وجود داشته و تفاسیر متفاوتی از آن توسط مقامات ایرانی و آمریکایی ارائه می شود. در شرایطی که «فکت شیت آمریکایی» منتشر شد، این ذهنیت وجود داشت که تفاوت هایی با ادبیات رویکرد مقامات سیاسی ایران وجود دارد.

چنین تفاوت هایی هیچگاه مورد پذیرش کارگزاران دیپلماسی هسته ای ایران قرار نگرفت. وزارت امور خارجه عدم تمایل خود به انتشار «فکت شیت ایرانی» را بیان داشت. در روزهای بعد از برجام محدودیت های اقتصادی همانند تحریم های مالی، پولی و بانکی پایان نیافته است.

نشانه هایی از تحریم های جدید و محدودیت های بین المللی را می توان به عنوان بخشی از سیاست های امنیتی و الگویی راهبردی آمریکا در برخورد با ایران دانست. نهادهای تاثیرگذار در سیاست خارجی آمریکا همانند کنگره، و دولت ایالات متحده را هر روز در روند اعمال و اجرای محدودیت های جدیدی برای تعامل سازنده با ایران قرار داده است.

چنین فرایند نشان می دهد که میزان تعهد و سازگاری دولت جدید آمریکا در ارتباط با برنامه جامع اقدام مشترک کمتر از دولت باراک اوباما خواهد بود. در حالی که ایران تمامی تعهدات خود در ارتباط با برنامه جامع اقدام مشترک را انجام داده است. سخنگوی فارسی زبان وزارت امور خارجه آمریکا بر این موضوع تاکید داشته است که ایران تمامی تعهدات خود را انجام داده است. بیان چنین رویکردی به مفهوم آن است که در ازای انجام تعهدات هسته ای ایران که در فضایی فراتر از پروتکل الحاقی تنظیم شده، باید وعده های ارائه شده از سوی مقامات ایرانی در مورد پایان یافتن تحریم ها بعد از بر نامه جامع اقدام مشترک، نتیجه عملی پیدا می کرد. ریشه اصلی چنین مشکلاتی را می توان ناشی از فرایند شتاب زده در دیپلماسی هسته ای دانست.

عدم توازن بین زمان اجرای تعهدات ایران و ایالات متحده علت اصلی شکل گیری دغدغه های موجود بین کارگزاران سیاسی و سیاست خارجی خواهدبود. هم اکنون این پرسش مطرح می شود که برنامه جامع اقدام مشترک دارای چه چالش هایی بوده که زمینه های لازم برای ظهور ادبیات انتقادی نسبت به تداوم تحریم ها را به وجود آورده است.

واقعیت های موجود بیانگر این نکته است که الگو و فرایند دیپلماسی هسته ای به گونه ای تنظیم شده که هیچگونه «تعهد پلکانی» درباره حقوق و تکالیف بازیگران مشاهده نمی شود. به همین دلیل است که می توان از مفهوم «عدم اطمینان» و «ابهام» در تبیین فرایندها و نتایج مربوط به چگونگی اجرای برنامه جامع اقدام مشترک در آینده نام برد.

ناکارآمدی برجام

ناکارآمدی نمادی از افول نتایج اعلام شده درباره هرگونه توافق سیاسی، اقتصادی و امنیتی خواهدبود. اگر قواعد حقوقی و ساختاری کشوری مانع از اجرای توافق و نیل به اهداف اعلام شده از سوی مدیران اجرایی شود، زمینه برای افول و بی اثرماندن توافق فراهم خواهدشد. هرگونه تغییر در ساختار و کارکرد نهادهای اجرایی کشورها را می توان به عنوان بخشی از نتایج و اثربخشی توافق اعلام شده دانست. واقعیت های موجود نشان می دهد که هیچ گاه ساختار سیاسی آمریکا از انگیزه لازم برای تحقق بخشیدن از اهداف ایران همانند پایان دادن به تحریم ها برخوردار نبوده است. از آنجایی که برنامه جامع اقدام مشترک فاقد جایگاه حقوقی و ساختاری در آمریکا است، امکان اعمال محدودیت های جدید علیه ایران در سال های آینده وجود دارد. کاندیدهای ریاست جمهوری آمریکا از حزب دموکرات و جمهوری خواه رویکرد سازنده ای نسبت به فرایند پایان دادن به تحریم ها بیان نداشته اند.

برخی از آنان از ادبیات تند و افراطی نیز بهره گرفته اند. بیان چنین رویکردی به مفهوم «احتمال گسترش بحران» در شرایطی است که ایران بخش قابل توجهی از «منابع و قدرت بازدارنده» خود را در روند برنامه جامع اقدام مشترک از دست داده است.

رادیکالیزه شدن ادبیات سیاسی مقامات حکومتی آینده آمریکا مشکلات جدیدی را برای روند پایان دادن به تحریم ها ایجاد خواهدکرد در شرایط بعد از اجرای تعهدات ایران در برنامه جامع اقدام مشترک، نتایج مورد نظر تیم دیپلماسی هسته ای حاصل نشده است. چنین وضعیتی مشکلات و مخاطبات امنیتی جدیدی را برای ایران ایجاد خواهدکرد. کشوری که قدرت خود را در فرایند دیپلماسی از دست بدهد، قادر نخواهدبود تا چنین اهدافی را در شرایط تهدید و منازعه به دست آورد. مطلوبیت و اثربخشی هر فرایند دیپلماتیک و امنیتی را می توان براساس نتایج آن مورد سنجش قرار داد.

در روند اجرای دیپلماسی هسته ای، این نگرش و انگاره وجود داشت که در دوران بعد از تنظیم برنامه جامع اقدام مشترک، زمینه برای غیرامنیتی شدن موضوع ایران در سیاست بین الملل به وجود می آید. کشوری که از وضعیت تهدید خارج شود، الگوی روابط اقتصادی و راهبردی نسبتا عادی در فضای منطقه ای و بین الملل خواهندداشت.

اعمال محدودیت های اقتصادی و راهبردی ایران توسط قدرت های بزرگ را می توان نشانه ای از تداوم وضعیت امنیتی شده ایران دانست. واقعیت آن است که کنترل هرگونه منازعه سیاسی در شرایطی امکان پذیر است که بازیگران اهداف، منافع و مطالبات نسبتا متوازنی را پیگیری رفتاری کنند. اگر هر بازیگری احساس کند که در روند دیپلماسی برای حل اختلافات سیاسی و راهبردی به اهداف و مطالبات خود نائل نشده، طبیعی است که امکان بازتولید منازعه وجود خواهدداشت.

نتیجه گیری

در دوران بعد از فعالیت اجرایی ترامپ الگوی رفتاری معطوف به ساز و کارهایی خواهدبود که زمینه های لازم برای اجرای سختگیرانه برجام را فراهم می سازد. به عبارت دیگر، ترامپ درصدد ملغی کردن برنامه جامع اقدام مشترک نخواهد بود. آنچه که به نام ترامپ از آن به عنوان «پاره کردن برجام» نامبرده می شود، واقعیت نداشته، و توسط افراد دیگری همانند «تد کروز» و «جان کیسینگ» دیگر کاندیدای حزب جمهوری خواه در روند رقابت های کنوانسیون های ایالتی به کار گرفته شده است.

به این ترتیب نمی توان نشانه هایی از تجدیدنظر کلی را در سیاست خارجی و الگوی سیاست خارجی ترامپ مشاهده کرد. تیم سیاست خارجی امنتی ملی ترامپ ترجیح می دهند که از ساز و کارهای مرحله ای برای اعمال محدودیت های جدید علیه ایران استفاده کند.

واقعیت ترامپ به گونه ای است که مسئله مربوط به قابلیت هسته ای ایران را در فضای ساختاری مورد توجه قرار می دهد. نگرش ترامپ نشانه هایی از همکاری های محدود و مرحله ای را منعکس می سازد. مسئله اصلی آمریکا را می توان طرح موضوعاتی همانند شفاف سازی و گسترش بازرسی های مرحله ای دانست. چنین رویکردی بیانگر آن است که سیاست ترامپ در مقایسه با اوباما و در ارتباط با موضوعاتی همانند برجام و سیاست منطقه ای با تغییر چندانی رو به رو نخواهدشد. اگرچه نشانه هایی از ابهام در این ارتباط وجود دارد، اما واقعیت های راهبردی بیانگر آن است که سیاست راهبردی آمریکا در ارتباط با برنامه جامع اقدام مشترک مبتنی بر نشانه هایی از تداوم فراگیر و تغییر محدود خواهدبود.