تدارک دخل و خرج منقبض برای تهران

روزنامه دنیای اقتصاد: آخرین لایحه بودجه شهرداری تهران در دوره فعلی مدیریت شهری، دیروز تحویل شورای شهر شد. محتوای آنچه برای «دخل و خرج پایتخت در سال ۹۶» تدارک دیده شده، از ۶ تغییر در فرآیند اقتصادی و مالی اداره تهران طی سال آینده حکایت دارد که مهم‌ترین آن پیش‌بینی تداوم رکود ساختمانی با جنس متفاوت از سه سال اخیر است. رشد ناچیز ۴/ ۳ درصدی منابع شهرداری، انقباض حداکثری بودجه سال آینده را نشان می‌دهد؛ اما فرضیه‌هایی درباره آن مطرح است. فرصت احیای دو عوارض پایدار در تهران فراهم است.

محمدباقر قالیباف آخرین لایحه بودجه دوره فعلی مدیریت شهری تهران را روز گذشته با رقم ۱۸ هزار و ۴۸۹ میلیارد تومان به پارلمان محلی پایتخت تقدیم کرد. محتوای آنچه شهردار تهران برای دخل و خرج پایتخت در سال ۹۶ تعیین کرده است نشان می‌دهد بودجه سال آینده شهر تهران حاوی شش اسم رمز و دو فرصت اقتصادی برای پایتخت و شهروندان است. لایحه بودجه سال آینده پایتخت با رقم ۱۸ هزار و ۴۸۹ میلیارد تومان برای سومین سال متوالی از کمترین نرخ رشد تک رقمی برخوردار شده ‌است؛ در حالی که پیش از این (دست‌کم تا سال ۹۳) بودجه اداره پایتخت حداقل ۱۰ تا ۱۵ درصد در هر سال افزایش پیدا می‌کرد. اما سال ۹۵ مبلغ بودجه معادل ۸/ ۳ درصد در مقایسه با سال ۹۴ رشد کرد و بودجه پیشنهادی شهرداری برای سال آینده نیز با افزایش ۴/ ۳ درصدی از سوی شهرداری در نظر گرفته شده که با توجه به نرخ تورم ۹ درصدی حال حاضر انقباض عجیب بودجه‌ای محسوب می‌شود.

بررسی‌های «دنیای اقتصاد» از محتوای لایحه بودجه مطابق با آنچه شهردار تهران به‌صورت مکتوب در صحن علنی شورای شهر تهران ارائه کرد، نشان می‌دهد لایحه دخل و خرج سال آینده شهر تهران حاوی ۶ پیام است که شامل بودجه با حداکثر انقباض ممکن، افزایش سهم منابع نقد و کاهش منابع غیرنقد در بودجه، کاهش درآمد حاصل از مالیات ارزش افزوده تحت تاثیر تصمیم دولت و تصویب مجلس، پیش‌بینی متفاوت و حذف امکان اولیه از اجرای ابرپروژه‌های هزینه‌بر در پایتخت و ورود دیوان محاسبات کل کشور بر عملکرد مالی شهرداری‌ها می‌شود. رمزگشایی از این ۶ عنصر کلیدی بودجه ۹۶ پایتخت مشخص می‌کند: علت اعمال حداکثر انقباض مالی در لایحه بودجه سال آینده تهران می‌تواند ناشی از دو فرضیه باشد که کارشناسان اقتصاد شهری هر دو را امکان‌پذیر می‌دانند.

فرضیه اول می‌تواند این باشد که در کنار این بودجه، مدیریت شهری تهران یکسری منابع «پشتیبان» یا در «سایه» برای سال آینده پیش‌بینی کرده است و قصد دارد در طول سال ۹۶ به شکل متمم یا اصلاحیه بودجه آنها را به منابع مالی از قبل مصوب ضمیمه کند. این فرضیه از آنجا به واقعیت می‌تواند نزدیک باشد که دیروز همزمان با ارائه لایحه بودجه ۹۶، اصلاحیه لایحه بودجه ۹۵ دست‌کم با رقم دو هزار میلیارد تومان بررسی و تصویب شد؛ اما فرضیه دوم درباره علت رشد ناچیز بودجه سال آینده شهرداری می‌تواند به موضوع تسویه بودجه پایتخت از هزینه‌های زائد و تقویت ردیف‌های واقعی نسبت داده شود که این موضوع به‌صورت اجباری و ناشی از اثر رکود سه سال و نیم اخیر در بخش ساخت‌وساز در تهران است.

اما دومین پیام بودجه ۹۶ پایتخت ماجرای افزایش ۴ واحد درصدی منابع نقد و کاهش منابع غیرنقد به همین میزان است. از بودجه ۱۸ هزار و ۴۸۹ میلیارد تومانی پیشنهاد شده برای سال آینده ۱۱ هزار و ۸۳۳ میلیارد تومان به منابع نقد و ۶ هزار و ۶۵۶ میلیارد تومان به منابع غیرنقد اختصاص پیدا کرده است؛ به این معنا که ۶۴ درصد منابع به شکل نقد و ۳۶ درصد منابع به‌صورت غیرنقد در قالب بودجه سال ۹۶ پیش‌بینی شده است. رمزگشایی از سهم منابع نقد و غیرنقد در بودجه پیشنهادی نشان می‌دهد احتمالا شهرداری تهران برای سال آینده بنا دارد چالش بزرگ پیمانکاران پروژه‌های شهر را به نوعی کاهش دهد. دو ماه پیش «دنیای اقتصاد» با انتشار گزارشی از سوی کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران از توقف نیمی از دو هزار پروژه عمرانی و نگهداشت شهری خبر داد. مطابق این گزارش در حال حاضر ۲ هزار و ۱۷۳ پروژه عمرانی و نگهداشت در شهر تهران فعال است که نیمی از آنها از برنامه زمان‌بندی عقب‌تر هستند. بررسی‌های شورای شهر نشان داده بود که اگرچه پنج عامل منجر به عقب ماندگی پروژه‌ها شده‌اند اما کمبود نقدینگی بیشترین وزن (معادل ۴۰ درصد) را در عقب‌ماندگی پیشرفت فیزیکی پروژه‌ها داشته است. از این رو شاید شهرداری بنا دارد منابع نقدی بیشتری را صرف تسویه طلب پیمانکاران در سال آینده کند.

پیام لایحه بودجه سال آینده شهر تهران، موضوع کاهش سهم شهرداری‌ها از منابع حاصل از مالیات ارزش افزوده است. طبق ماده ۶ لایحه برنامه ششم توسعه قرار است شکل پرداخت مالیات ارزش افزوده به شهرداری‌ها تغییر کند؛ به این معنی که به جای آنکه منابع حاصل از این نوع مالیات به‌صورت مستقیم به شهرداری‌ها واریز شود ابتدا به استانداری‌ها سپس به شهرداری‌ها پرداخت شود. شهردار تهران اعلام کرد: محاسبه کارشناسان شهرداری مشخص می‌کند که به واسطه شکل جدید پرداخت مالیات ارزش افزوده در سال آینده، درآمد شهرداری تهران از حدود ۵ هزارو ۵۰۰ میلیارد تومان به ۳۵۰۰ میلیارد تومان کاهش پیدا می‌کند. هر چند کارشناسان اقتصاد شهری در واکنش به این محاسبات معتقدند به علت قابل پیش‌بینی نبودن وضعیت تولید در صنایع در سال ۹۶ به تبع امکان برآورد دقیق از میزان تحقق سهم شهرداری‌ها از محل مالیات ارزش افزوده وجود ندارد؛ اما با فرض اینکه منابع حاصل از مالیات ارزش افزوده برای شهرداری در سال آینده معادل دو هزار میلیارد تومان کاهش پیدا کند، مدیریت شهری می‌تواند این اتفاق را به یک فرصت در جهت احیای دو نوع منبع مالی پایدار و سالم تبدیل کند.

در حال حاضر مبلغی که مالکان املاک مسکونی و غیرمسکونی تحت عنوان عوارض نوسازی (یکی از دو منبع مالی پایدار شهری) پرداخت می‌کنند حدود دو صدم درصد ارزش املاک برآورد می‌شود؛ به این معنی که در حال حاضر برای یک آپارتمان ۲۸۰ میلیون تومانی در یکی از مناطق مصرفی شهر تهران، شهرداری ۶۹ هزار تومان عوارض نوسازی تعیین می‌کند. کارشناسان اقتصاد شهر ضمن اشاره به نبود تناسب میان نرخ عوارض نوسازی و هزینه‌های واقعی که بهره‌برداران ساختمان‌ها به شهر وارد می‌کنند، عنوان می‌کنند: در سال آِینده مدیریت شهری می‌تواند نرخ عوارض را به دو برابر نرخ فعلی افزایش دهد. در این صورت شهرداری می‌تواند حدود ۳۰۰ تا ۴۰۰ میلیارد تومان منابع پایدار جدید به شهر اضافه کند.

دومین منبع مالی پایدار که تحت تاثیر کاهش درآمد شهر از محل مالیات ارزش افزوده می‌تواند احیا شود، اخذ عوارض تردد از خودروهای شخصی در شهر است. یک محاسبه ساده نشان می‌دهد اخذ ۱۰ درصد عوارض سوخت از تردد خودروهای شخصی در تهران حدود ۲ هزار میلیارد تومان منابع مالی سالم در اختیار شهرداری قرار می‌دهد که می‌تواند ضمن اثرگذاری مثبت در کاهش بار ترافیک، بودجه پیش‌بینی شده برای توسعه مترو را به دو برابر افزایش دهد.

در حال حاضر برای بخش حمل و نقل عمومی در لایحه بودجه سال آینده رقمی معادل ۴ هزار و ۷۶۴ میلیارد تومان (بدون احتساب دو هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت) در نظر گرفته شده است که سهم ۲۵ درصدی از کل بودجه را به خود اختصاص داده است. از این رقم در حدود ۲ هزار میلیارد تومان به توسعه مترو اختصاص پیدا می‌کند. سهم حمل و نقل و ترافیک در بودجه سال جاری معادل ۳۳ درصد بوده‌است. بنابراین کاهش منابع شهرداری از محل مالیات ارزش افزوده یک فرصت برای پایتخت در جهت دستیابی به منابع پایدار جدید نصیب شهر تهران می‌کند؛ به‌طوری که از این طریق ازدحام تردد خودرو کاهش پیدا کند و منابع موردنیاز برای ساخت خطوط مترو هم در اختیار شهرداری قرار می‌گیرد.

پیام چهارم لایحه بودجه که از ارقام بودجه و اظهارات صریح شهردار تهران به دست می‌آید این است که از دیدگاه کارشناسان شهرداری رکود ساختمانی که از نیمه دوم سال ۹۲ شروع شده است برای سال آینده با شدت متفاوت از سال جاری ادامه پیدا خواهد کرد. محمدباقر قالیباف دیروز اعلام کرد: بر اساس آمار همچنان حدود ۱۰ درصد در بخش ساخت وساز رشد منفی وجود دارد. ناصر امانی، معاون برنامه‌ریزی شهرداری تهران نیز روز گذشته در یک نشست خبری اعلام کرد: کارشناسان شهرداری پیش‌بینی می‌کنند رکود بخش ساخت‌و‌ساز در سال آینده نیز ادامه داشته باشد. بنابراین افزایش درآمد از این محل بعید به نظر می‌رسد.

به گزارش «دنیای اقتصاد» در لایحه بودجه سال آینده شهرداری درآمد حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (عمده این درآمد از محل انواع عوارض ساختمانی شامل تغییر کاربری و مازاد تراکم حاصل می‌شود) معادل ۹ هزار و ۶۰‌میلیارد تومان پیش‌بینی شده است؛ در حالی که این ردیف درآمدی در بودجه سال جاری معادل ۸‌هزار و ۹۱۰ میلیارد تومان بود. بنابراین این نوع پیش‌بینی مشخص می‌کند از دیدگاه مدیران شهری تیراژ ساخت مسکن در سال ۹۶ معادل سال جاری خواهد بود، به این معنی که ساخت‌وساز رشد منفی نسبت به امسال نخواهد داشت؛ اما رونق ساخت وساز نیز رخ نمی‌دهد.

اما پنجمین پیام بودجه سال آینده به رقم اختصاص یافته به بخش عمرانی در بودجه سال آینده مربوط است. محتوای لایحه بودجه نشان می‌دهد بودجه عمرانی شهر تهران در سال آینده از رشد نزدیک به صفر (در حدود ۳ دهم درصد) برخوردار است. این نوع پیش‌بینی حکایت از آن دارد که مدیریت شهری تهران به دلیل تنگنای مالی ناشی از سه سال رکود ساخت وساز مجبور است برای سال آینده ابرپروژه‌هایی که هزینه‌های غیرضروری به شهر تحمیل می‌کنند و انطباق آن‌چنانی با نیازهای فعلی پایتخت ندارند کنار بگذارد و منابع اندکی را صرف پروژه‌هایی از جمله مترو و سایر موارد حمل و نقل عمومی کند؛ اما با این حال کارشناسان این احتمال را مطرح می‌کنند که برخی پروژه‌های پرهزینه به طرق مختلف از جمله اصلاح بودجه ۹۶ در شهر کلنگ‌زنی شود. در عین حال برخی کارشناسان نیز معتقدند با توجه به اینکه سال آینده آخرین سال مدیریت شهری دوره فعلی خواهد بود مجموعه مدیریت شهری اقدام به فعالیت گسترده عمرانی نخواهد کرد.

آخرین پیام لایحه بودجه ورود یک مقام نظارتی جدید از ناحیه مجلس به فرآیند دخل و خرج بودجه شهرداری‌ها از جمله شهرداری تهران است. در کنار این اتفاق مثبت منابع و مصارف شهرداری‌ها به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی نیز همچون سایر دستگاه‌ها کانالیزه می‌شود. طبق ماده ۱۳۲ لایحه برنامه ششم، منابع و مصارف شهرداری‌ها مشمول قانون دیوان محاسبات کشور می‌شود که در قالب این مسیر شهرداری‌ها برای هر نوع هزینه‌کرد باید به منابع از قبل پیش‌بینی شده در بودجه استناد کنند؛ در غیر این صورت اجازه هزینه بدون ردیف بودجه را ندارند، همچنین این اتفاق امکان هزینه‌کرد اضافه‌تر از آنچه که در بودجه پیش‌بینی شده را از شهرداری‌ها سلب می‌کند. از سوی دیگر در قالب تبصره ۲۱ لایحه بودجه ۹۶ دولت، باید تمامی درآمدهای شهرداری‌ها به حساب خزانه‌داری کل کشور واریز شود و از آن کانال در اختیار شهرداری قرار گیرد.

کارشناسان اقتصاد شهر عنوان می‌کنند هر دو مسیر می‌تواند شهرداری‌ها را نظارت‌پذیر کند، فرآیند مالی در شهرداری‌ها را شفاف کند، روزنه‌های فساد را مسدود کند و از آن مهم‌تر به تعادل منابع و مصارف در بودجه شهرداری منجر می‌شود؛ چراکه به‌عنوان مثال پیش‌بینی بودجه غیرنقد در بودجه برخی شهرها باعث شده برخی از هزینه‌کردها به‌خصوص فروش املاک شهر در عملکرد بودجه‌ای لحاظ نشود و توسط شوراهای شهر قابل ردیابی نباشد. به این معنا که ورود برخی از منابع و خروج آن برای پوشش برخی هزینه‌ها در کارنامه عملکرد مالی شهرداری‌ها گنجانده نمی‌شود و در نتیجه قابل ردیابی نیست. این در حالی است که کانالیزه شدن دخل و خرج شهرداری از طریق واریز درآمدها به خزانه‌داری کل کشور این مسیر غیرشفاف و رانت‌زا را مسدود می‌کند.