لوایح اصلاح نظام بانکی تدوین شد

اقتصاد آنلاین: پس از مدت‌ها مطالعه و کار کارشناسی پیش‌نویس لوایح بانک مرکزی و بانکداری در کشور تدوین شد.

بانک مرکزی این پیش نویس با توجه به ماهیت اسلامی بودن بانکداری کشور ما و بررسی کارشناسانه این قوانین در سایر کشورها و فاصله زمانی که از تصویب قانون پولی و بانکی در کشور می گذرد، تهیه شده است.

براساس مطالعات انجام شده در کشورهای مختلف، دو قانون مجزا برای بانک مرکزی و شبکه بانکی وجود دارد.

لایحه بانک مرکزی در ۳۴ ماده و ۲۹ تبصره و لایحه بانکداری در ۱۰ فصل و ۱۷۳ ماده تدوین شده است. تفکیک شورای پول و اعتبار به «هیات سیاست‌گذاری پولی و بانکی» و «هیات نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری»، شورای فقهی به عنوان یک رکن در بانک مرکزی و رئیس‌کل بانک به عنوان رکن دیگر آن و تغییرات عمده‌ در روش‌های تجهیز و تخصیص منابع بانکی از ویژگی‌های پیش نویس لوایح بانک مرکزی و بانکداری است.

برای آگاهی از جزئیات این لوایح، اکبر کمیجانی، قائم مقام این بانک توضیحاتی ارائه داده است که در ادامه می خوانید.

تاریخچه تدوین پیش‌نویس لوایح بانک مرکزی و بانکداری

سابقه بازنگری قانون پولی و بانکی کشور (مصوب ۱۳۵۱) به سال ۱۳۷۹ باز می‌گردد. در مواد ۹۰، ۹۱، ۹۲ و ۹۸ قانون برنامه پنج ساله سوم توسعه، انجام اصلاحات ساختاری در نظام بانکی کشور پیش‌بینی شده بود. بنابراین، یکی از اولین اقداماتی که لزوم آن از مدت‌ها قبل احساس می‌شد، آغاز مطالعاتی برای بازنگری در قانون پولی و بانکی کشور بود.

در این خصوص مطالعات مفصلی توسط کارگروه‌هایی که در بانک مرکزی تشکیل شد، انجام گرفت و در شورای راهبری بازنگری قانون پولی و بانکی طی جلسات متعددی به بحث گذارده شد، تا سرانجام دو مجموعه اخیر پیش‌نویس لایحه بانک مرکزی و لایحه بانکداری تقدیم دولت محترم شد. البته پیش از این نیز اقدام‌هایی در اواخر دهه ۱۳۶۰ و نیز دهه ۱۳۷۰ برای بازنگری در قانون پولی و بانکی توسط مسئولان وقت بانک مرکزی آغاز شد که به نتیجه نرسید.

چرایی تفکیک قانون پولی و بانکی کشور به دو مجموعه

یکی از یافته‌هایی که حاصل مطالعات اولیه کارگروه‌های بازنگری قانون پولی و بانکی بود، همین موضوع است. تقریباً تمامی کشورهایی که مجموعه قوانین پولی و بانکی آن‌ها مورد مطالعه قرار گرفت، حداقل دارای دو مجموعه قانونی بودند، یکی قانون ناظر بر شرایط تاسیس، اهداف، ماموریت، وظایف و مسئولیت‌های مقام ناظر پولی (بانک مرکزی)؛ و دیگری ناظر بر شرایط تاسیس، فعالیت و خاتمه فعالیت بانک‌ها و سایر موسسات اعتباری. مجموعه قانونی اول، به اصطلاح « قانون بانک مرکزی» و مجموعه دوم، « قانون بانکداری» خوانده می‌شود.

این تفکیک، از چند استدلال منطقی هم برخوردار است. اول آنکه در قانون بانک‌های مرکزی عموماً امور حاکمیتی مرتبط با انتشار پول ملی، حفظ ارزش آن از طریق ایجاد و حفظ ثبات قیمت‌ها، تاسیس سازمان بانک مرکزی، سیاست‌گذاری پولی و نقش بانک مرکزی در تنظیم و نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری مورد توجه قرار می‌گیرد.

در حالی که در قانون بانکداری، ضوابط ناظر بر تاسیس و فعالیت بانک‌ها و موسسات اعتباری به مانند بنگاه‌هایی تجاری مورد توجه است. دوم، از آنجا که بانک مرکزی یک نهاد حاکمیتی و ملی با کارکردهایی مهم و تاثیرگذار بر ارزش پول ملی و حفظ ثبات بازارها و اقتصاد ملی هر کشوری است، لازم است ابعاد گوناگون استقلال، پاسخگویی و شفافیت آن به درستی تشریح شده و حدود وظایف و مسئولیت‌های آن در قانون به خوبی روشن شود.

ویژگی‌های اصلی لایحه بانک مرکزی

برخی ویژگی‌های بارز لایحه بانک مرکزی به اختصار شامل موارد زیر است:

۱- این لایحه مشتمل بر ۳۴ ماده و ۲۹ تبصره است. در این لایحه ابعاد مختلف استقلال، پاسخگویی و شفافیت بانک مرکزی مورد توجه قرار گرفته است.

۲- ساز و کار نگهداری دارایی‌های ذخیره توسط بانک مرکزی، با کیفیت و کمیت معین، به جای نگهداری دارایی‌های پشتوانه، که ساز وکاری منسوخ و متعلق به دوره زمانی قبل از ۱۹۷۳ میلادی بود، مورد توجه قرار گرفته است. اگرچه این نوآوری مفهومی، تغییری در ماهیت نگهداری دارایی‌های مذکور توسط بانک مرکزی، در قبال اسکناس‌های منتشره، ایجاد نمی‌کند.

۴- در لایحه بانک مرکزی، ماموریت و اهداف قانونی این بانک تصریح شده است. در این لایحه، ماموریت بانک مرکزی تنظیم سیاست‌های پولی بر مبنای موازین اسلامی در جهت تامین اهداف اقتصاد کلان کشور تعریف می‌شود و اهداف بانک مرکزی که شامل حفظ ارزش پول ملی، حفظ ثبات و توسعه نظام پولی و بانکی کشور، توازن بخش خارجی و تسهیل مبادلات تجاری و کمک به رشد اقتصادی و اشتغال در کشور است، با محوریت هدف اصلی بانک مرکزی که حفظ ثبات قیمت‌ها است، پی‌گیری خواهد شد.

۵- بانک مرکزی از اعطای تسهیلات مالی به وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی و واحدهای تابعه آنها منع شده است و این بانک مجاز نیست مادامی که وجوه تنخواه‌گردان خزانه در هر سال تصفیه نشده است، وجوه تازه‌ای تحت این عنوان به دولت بپردازد. همچنین، بانک مرکزی از خرید و یا تملک اوراق بهادار صادر شده و یا تضمین شده توسط دولت در عرضه‌های اولیه منع شده است. این مواد، استقلال قانونی مناسبی برای بانک مرکزی به منظور پی‌گیری هدف اصلی خود، فراهم می‌کنند.

۶- امکان انتشار انواع اوراق بهادار اسلامی توسط بانک مرکزی و اعمال سیاست‌گذاری غیرمستقیم پولی از طریق سپرده‌پذیری و سپرده‌گذاری در بازار بین بانکی فراهم آمده است.

۷- در این لایحه، بستر قانونی لازم برای ایجاد و مدیریت بانک جامع اطلاعات اعتباری اشخاص فراهم شده است. به این ترتیب، شرایط لازم برای گردآوری اطلاعات و تدوین مقررات مورد نیاز برای ایجاد دسترسی و فعالیت موسسات رتبه‌بندی و اعتبارسنجی که در دو برنامه توسعه اخیر کشور مورد توجه قانونگذار بوده است، فرآهم می‌شود.

۸- امکان اجرای اصلاح پولی و تعریف واحدهای پول جدید پیش‌بینی شده است. به این ترتیب، در صورت نیاز، به پیشنهاد رئیس‌کل بانک مرکزی و تصویب وزیر امور اقتصادی و دارایی، اصلاح پولی که به معنای معرفی واحد پول ملی جدید، اجزای آن و برابری آن با واحد پول رایج است، به اجرا گذارده می‌شود.

۹- در این لایحه، شورای فقهی بانک مرکزی به عنوان یک رکن مشورتی و با حضور پنج فقیه متجزی در حوزه فقه معاملات تشکیل می‌شود. هدف از تشکیل این رکن جدید در بانک مرکزی، حصول اطمینان از انطباق مصوبات بانک مرکزی با موازین شرع انور اسلام است.

۱۰- به منظور افزایش شفافیت بانک مرکزی، اولاً این بانک موظف می‌شود اصول و رویه‌های حسابداری خود را مطابق با این قانون و استانداردهای حسابداری کشور تنظیم کند؛ و ثانیاً، حداقل ماهی یکبار، خلاصه‌ای از وضع حساب‌های خود را انتشار دهد.

۱۱- در مجموع به نظر می‌رسد که پس از چندین سال تلاش کارشناسی، لایحه بانک مرکزی بتواند ترکیب نسبتاً متوازنی از شاخص‌های استقلال، پاسخگویی و شفافیت در سطح قانونی برای این بانک فرآهم نماید.

ویژگی‌های اصلی لایحه بانکداری

۱- این لایحه مشتمل بر ۱۰ فصل و ۱۷۳ ماده، منطبق با چرخه حیات مؤسسات اعتباری تنظیم شده و طی آن، کاستی‌ها و موانع اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا و منطبق با موازین شرع مقدس اسلام، شناسایی و برای آن چاره‌جویی شده است.

۲- ضعف‌ها و کاستی‌های قوانین موجود به ویژه در زمینه نظارت مؤثر و کارآمد بر بانک‌ها و سایر مؤسسات اعتباری تا حد امکان مرتفع شده است، قوانین و اسناد بالادستی و مرجع از جمله سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مورد توجه قرار گرفته و قوانین و مقررات متعدد موجود در زمینه پولی و بانکی تجمیع و یکپارچه‌سازی شده است.

۳- اشتغال به عملیات بانکی بدون مجوز به نحو بازدارنده و مؤثری، جرم‌انگاری گردیده است.

۴- قواعد و حداقل‌ها و الزامات حاکمیت شرکتی در مؤسسات اعتباری به نحوی که مالکیت از مدیریت جدا و نظارت از اجرا مستقل باشد، تبیین شده است.

۵- با توجه به تجربیات حاصله از اجرای بیش از سه دهه قانون عملیات بانکی بدون ربا، روش‌های تجهیز و تخصیص منابع دستخوش تغییرات عمده‌ای شده است.

۶- امکان اعمال نظارت مؤثر و کارآمد توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر نظام پولی و بانکی کشور با بهره‌گیری از منابع مختلف بین‌المللی چون استانداردها و رهنمودهای نظارتی مراجع بین‌المللی نظارت بانکی و به ویژه کمیته نظارت بانکی بال و نیز قوانین بانکداری سایر کشورها فراهم شده است.

۷- به مقررات انتظامی و آیین رسیدگی به تخلفات مؤسسات اعتباری به نحو مبسوطی پرداخته شده است.

۸- احکام مربوط به صندوق ضمانت سپرده‌ها با هدف تأدیه فوری وجوه سپرده‌گذاران خرد در مواقع توقف و انحلال مؤسسات اعتباری با جزییات بیشتری مقرر گردیده است.

۹- چارچوب مقرراتی مربوط به توقف، بازسازی، ورشکستگی، انحلال و تصفیه مؤسسات اعتباری که باید کاملاً متفاوت از مقررات سایر شرکت‌ها باشد و در حال حاضر، خلأهای بسیاری در این رابطه وجود دارد، تقویت شده است.

۱۰-تأسیس نهادهای پشتیبان نظام بانکی همچون کانون بانک‌ها،‌ مؤسسات اعتبارسنجی و شرکت‌های مشاور سرمایه‌گذاری در لایحه پیش‌بینی شده است.

معرفی رئیس‌کل بانک به عنوان یک رکن در لایحه بانک مرکزی

اهمیت جایگاه رئیس‌کل بانک مرکزی از اهمیت این نهاد ملی و حاکمیتی ناشی می‌شود. تصمیماتی که در بانک‌های مرکزی اتخاذ می‌شود دارای آثار اقتصادی و اجتماعی گسترده‌ای بر نسل‌های امروز و آینده کشور است. تصمیم‌هایی که در بانک مرکزی اتخاذ می‌شود می‌تواند تخصیص منابع و بنابراین توزیع ثروت و درآمد را در طی زمان در جامعه تغییر دهد و ارزش پس‌اندازها و جریان‌های درآمدی افراد و خانوارها را به صورت بین نسلی دستخوش تغییر کند.

تمام این تصمیم‌ها زیر نظر رئیس‌کل بانک مرکزی، که اداره امور این بانک را براساس قانون پولی و بانکی در اختیار دارد، صورت می‌گیرد. بنابراین، رئیس‌کل بانک مرکزی باید از جایگاه قانونی و استقلال کافی برای اتخاذ تصمیماتی با ملاحظات صرفا" کارشناسی برخوردار باشد. البته این استقلال همراه با مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی است. این رویه‌ای است که در قوانین بانک‌های مرکزی همه کشورها دنبال می‌شود.

تفکیک شورای پول و اعتبار به هیات سیاست‌گذاری پولی و بانکی و هیات نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری

یکی از الزامات سیاست‌گذاری پولی درست، تفکیک آن از امر اجرا و نظارت است. اصولاً دو هیات مذکور نگرانی‌ها و موضوعات متمایزی هم دارند. در حالیکه نگرانی اصلی هیات سیاست‌گذاری پولی حفظ ارزش پول ملی، ثبات قیمت‌ها، تسهیل جریان مبادلات داخلی و خارجی کشور و تنظیم رشد مناسب عرضه پول با توجه به رشد بخش حقیقی اقتصاد است و به این منظور روند متغیرهای کلان اقتصاد مانند سطح عمومی قیمت‌ها، نرخ رشد، نرخ بیکاری، نرخ ارز و هزینه‌های تامین مالی را در نظر می‌گیرد؛ نگرانی اصلی هیات نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری حفظ نظام بانکی از راه تنظیم و نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری و کنترل ریسک‌های نظارت بر فعالیت آنها به صورت فردی و جمعی است و به این طریق به حفظ ثبات نظام مالی کشور کمک می‌کند. در لایحه بانک مرکزی تلاش شده است که ترکیب اعضای هیات‌های مذکور نیز تخصصی‌تر و منسجم‌تر باشد.

دلایل تاکید بر ثبات قیمت‌ها در لوایح تدوین شده

اولاً، لازم است توجه کنیم که ثبات قیمت‌ها با مسئله تثبیت قیمت‌ها کاملاً متفاوت است. در حالیکه تثبیت قیمت‌ها امری دستوری و اداری است که با مداخله دولت‌ها در بازارهای کالا، کار، ارز، پول و سرمایه ممکن است در کوتاه مدت محقق شود. ثبات قیمت‌ها، وضعیتی کاملاً متکی بر عملکرد ساز و کارهای بازار و بدون مداخله مستقیم سیاست‌گذاران است.

در شرایط ثبات قیمت‌ها، که بر آمده از عملکرد تعادلی اقتصاد کلان است، تعدیلات قیمت‌های نسبی که ضامن تخصیص بهینه منابع و کارآمدی فعالیت‌های اقتصادی است، بدون مداخله مجریان انجام می‌شود. در این شرایط، سیاست‌گذار پولی با تنظیم حجم و جریان گردش پول، مانع از ایجاد تورم، که به مفهموم کاهش قدرت خرید پول ملی است، می‌شود و زمینه لازم برای سرمایه‌گذاری و رشد و توسعه پایدار اقتصاد کلان را فراهم می‌سازد.

دلیل ایجاد شورای فقهی به عنوان یک رکن در بانک مرکزی

همان‌گونه که در صدر ماده ۲۷ لایحه بانک مرکزی آمده است، به منظور حصول اطمینان از انطباق مصوبات بانک مرکزی با موازین شرعی، شورای مشورتی فقهی زیرنظر رئیس‌کل بانک مرکزی تشکیل می‌شود. وجود این شورا کمک خواهد کرد که در جریان تصمیم‌سازی، از انطباق سیاست‌ها با موازین شرعی اطمینان حاصل شود و از نظرات فقهای محترم عضو شورا حداکثر استفاده به عمل آید.

به این ترتیب، احتمال نقض تصمیمات بانک مرکزی، که در هیات‌های سیاست‌گذاری و نظارتی این بانک صورت می‌گیرد، توسط شورای نگهبان قانون اساسی، که مرجع رسمی انطباق مصوبات قانون با احکام و موازین اسلامی است، بسیار کاهش می‌یابد. شورای فقهی بانک مرکزی علاوه بر رئیس‌کل بانک، مشتمل بر پنج فقیه مستجزی در حوزه فقه معاملات است و آرای آن با رای موافق اکثریت فقهای عضو شورا صادر می‌شود.

ممنوعیت اعطای تسهیلات مالی به وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی و تضمین تعهدات آنها

چنانچه به عملکرد بانک مرکزی در قریب در پنجاه سالی که از تاسیس آن در کشور ما می‌گذرد دقت کنیم، می‌بینیم که اعتبارات به دولت یکی از دلایل اصلی انبساط ناخواسته پایه پولی و به تبع آن افزایش قیمت‌ها بوده است.

دقت در قوانین بانک‌های مرکزی دیگر کشورها نیز نشان می‌دهد که محدودیت‌های قانونی بسیار جدی برای ایجاد بدهی توسط بخش دولتی نزد بانک مرکزی وجود دارد. دلیل این امر نیز واضح است، چنانچه دست دولت برای تامین مالی کسری‌های بودجه سالانه خود، از طریق استقراض مستقیم یا با واسطه توسط بنگاه‌ها و موسسات دولتی از بانک مرکزی باز باشد، کنترل و مدیریت بانک مرکزی بر حجم دارای‌ها و ترکیب آن به میزان زیادی کاهش می‌یابد.

این مسئله، همانگونه که پیشتر گفته شد افزایش‌های ناخواسته‌ای در منابع پایه پولی ایجاد می‌کند که منجر به انبساط پایه پولی یا پول پر قدرت می‌شود و آثار تورمی در اقتصاد به جای می‌گذارد. در لایحه بانک مرکزی، با آسیب‌شناسی این موضوع در قانون پولی و بانکی و دیگر قوانین جاری کشور، تلاش شده است گامی اساسی در جهت ایجاد و حفظ ثبات اقتصاد کلان، حفظ ارزش پول ملی و ثبات قیمت‌ها برداشته شود.

جایگاه اعتبارسنجی مشتریان بانکی در لوایح بانک مرکزی

در لوایح بانک مرکزی و بانکداری تشکیل بانک جامع اطلاعات اعتباری اشخاص، تنظیم مقررات مربوط به شرایط استفاده از آن و تاسیس و فعالیت موسسات اعتبار سنجی، به عنوان یکی از وظایف بانک مرکزی و عرصه های فعالیت در نظام مالی کشور دیده شده است.

بانک‌ها و موسسات اعتباری برای اعطای تسهیلات، براساس اعتبارسنجی متقاضیان، نیاز به اطلاعات بانک جامع اطلاعات اعتباری اشخاص دارند و تا این بانک جامع اطلاعاتی تشکیل نشود، هرگونه فعالیت اعتبارسنجی ناکافی خواهد بود. با تصویب لایحه بانک مرکزی، این بانک امکان تعیین ضوابط گردآوری، پردازش، نگهداری و شرایط استفاده از اطلاعات بانک جامع اطلاعات اعتباری اشخاص را بر عهده خواهد داشت.

گزارشگری مالی بانک ها بر اساس استانداردهای متعارف جهانی

این یکی از موضوعات مهمی است که در لایحه بانک مرکزی و لایحه بانکداری مورد توجه قرار گرفته است. باید توجه داشت که رویه‌های حسابداری و گزارش‌دهی مالی بانک‌ها و موسسات اعتباری ایرانی علاوه بر انطباق با استانداردهای حسابداری کشوری که توسط مرجع ملی تدوین این استانداردها، که در کشور ما سازمان حسابرسی است، تدوین می‌شود، برای آن که زمینه لازم برای حضور بانک‌های ایرانی در عرصه‌های بین المللی فراهم شود و روابط مالی و تجاری کشور امکان گسترش بیش از پیش بیابد، باید با معیارهای گزارش‌گری مالی پذیرفته شده جهانی نیز انطباق داشته باشد.

الزامات پیاده سازی بانکداری بدون ربا نیز که مختص عملیات بانکی در کشور ما است، باید مورد توجه کافی قرار بگیرد. خوشبختانه این امور در دو لایحه قانونی مذکور مورد توجه جدی قرار گرفته است.

دلایل تاکید بر لزوم نگهداری سپرده قانونی توسط بانک‌ها در لوایح بانک مرکزی

در حال حاضر برخی از کشورها نسبت ذخیره قانونی صفر درصد یا نرخ‌های بسیار پایینی را بر روی مانده سپرده‌های اشخاص نزد شبکه بانکی اعمال می‌کنند.

این رویکرد که با هدف اصلی کاهش هزینه‌های تامین مالی برای بانک‌ها و موسسات اعتباری صورت می گیرد، بیشتر در کشورهایی دنبال می‌شود که از یک سو می‌توانند از عملیات بازار باز و سایر ابزارهای غیر مستقیم سیاست گذاری پولی برای تنظیم سیاست پولی استفاده کنند؛ و از سوی دیگر، دارای صندوق‌های ضمانت سپرده‌ کارآمدی هستند که پوشش ضمانتی لازم و کافی برای سپرده‌های اشخاص نزد بانک‌ها و موسسات اعتباری فرآهم می‌کنند. در کشور ما هنوز این شرایط به اندازه کافی مهیا نشده است.

بنابراین، استفاده از نرخ ذخیره قانونی به عنوان ابزار سیاست گذاری و احتیاطی همچنان مورد توجه است. اگرچه در لایحه بانک مرکزی، از حداقل ۱۰ درصد در قانون فعلی، به حداقل ۶ درصد کاهش یافته است.