گستره اقتدار رهبری در قانون اساسی

مجله خردنامه همشهری - الهه خانی: ضرورت قانون برای جامعه و لزوم قانون مندی رهبران و کارگزاران یک جامعه سیاسی، امری بدیهی است و از سویی مطابق نظریه فقهی امام خمینی (ره) و بعضی فقهای دیگر، اختیارات ولی فقیه «مطلقه» است. این موضوع پرسش ها و ابهاماتی را درخصوص گستره اختیارات ولی فقیه و نسبت آن با قانون اساسی مطرح می کند. در این نوشتار کوشیده ایم نسبت میان رهبر و قانون را در قانون اساسی جمهوری اسلامی تبیین کنیم و با توجه به دیدگاه های فقهی که در این زمینه مختلف است از منظر اصول قانونی ببینیم آیا ولی فقیه می تواند اعمال فراقانونی یا حتی غیرقانونی و مخالف با قانون انجام دهد؟


ولایت مطلقه فقیه؛ قانونی یا فراقانونی؟

این پرسش ها که آیا ولی فقیه نیز مانند سایر آحاد جامعه مشمول اصل قانون مندی است؟ آیا ولی فقیه مجاز است اعمالی فراتر از اختیارات مصرح در قانون اساسی انجام دهد؟ آیا ولی فقیه می تواند اقداماتی برخلاف قانون اساسی انجام دهد؟ و سوالاتی نظیر این ها ممکن است در ذهن بسیاری از افراد جامعه شکل بگیرد. در مورد این پرسش ها دیدگاه های متفاوتی از سوی بعضی فقها و حقوق دانان مطرح شده است. برخی از آنان مقام رهبری را از اصل التزام به قانون کاملا مستثنا می دانند و معتقدند ایشان در اداره کشور «مبسوط الید» است. در مقابل، بعضی دیگر ایشان را محدود و محصور در قانون می دانند و معتقدند رهبری نیز مانند روسای سایر قوا، اختیاراتی دارد که در قانون اساسی احصا شده است و حیطه اختیارات و اقتدار او نیز چیزی جز آن نیست. اما موضع قانون اساسی در مورد اختیارات و گستره اقتدار و قانون مندی رهبر چیست؟

اصول مربوط به رهبری قانون اساسی

بررسی ولایت فقیه، میانی و حدود و قلمرو آن، یکی از مهم ترین مباحث «حقوق اساسی» جمهوری اسلامی ایران است و قانون اساسی، ولی فقیه را به عنوان عالی ترین مقام جمهوری اسلامی شناخته است. بررسی موارد مربوط به رهبری در قانون اساسی نشان می دهد که این قانون نسبت به رهبری دو اصطلاح «ولایت» و «امامت» را در موارد متعدد به کار برده است. در مقدمه قانون اساسی زمینه تحقق رهبری فقیه جامع الشرایطی را که از طرف مردم به عنوان رهبر شناخته می شود... آماده می کند».

براساس اصل پنجم نیز در عصر غیبت، ولایت امر و امامت امت بر عهده فقیه عادل و باتقوا گذاشته شده است. در اصول ۵۷، ۱۰۷ و ۱۷۷ قانون اساسی از ولی فقیه به ولایت امر و امام امت تعبیر شده است.

همچنین در اصل ۵۷ قانون اساسی، قید «مطلقه» برای ولایت امر و امامت امت به کار رفته است. به موجب این اصل، «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارت اند از قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می شوند».

واژگان ولایت و امامت که در کلام و فقه اسلامی مبنا و معنای خاص خود را دارند (ولایت امر همان ولایت عامه یعنی مشروعیت سلطه فقیه در اداره امور دولت اسلامی است) در این سند عالی سیاسی و حقوقی نیز در همان معانی به کار رفته اند. در قانون اساسی اصطلاح «ولایت امر و امامت امت» به کار رفته است زیرا قانون گذار قانون اساسی به خوبی واقف بوده است که نظام سیاسی «نظام امت و امامت» است و با همین معنا و مبنا، ولایت و رهبری را در راس هرم نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران قرار داده است. بر این مبنا ولایت و امامت در عصر معصومان بر دوش آنان و در عصر غیبت براساس مبانی کلامی- ققهی و نیز به موجب اصل پنجم قانون اساسی بر عهده فقیه عادل و باتقوا قرار می گیرد.

اصول ۵ و ۱۰۹ قانون اساسی نیز شرایط و صفات رهبر را بیان کرده اند. اصل ۱۰۸ قانون اساسی مربوط به مجلس خبرگان رهبری یعنی نهاد گزینش کننده ولی فقیه است و اصل ۱۰۷ شیوه و ماهیت گزینش ولی فقیه را بیان می دارد. در اصل ۱۱۰ قانون اساسی نیز وظایف و اختیارات رهبری در ۱۱ بند بیان شده است:


- تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلام ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام

- نظارت بر حسن اجرای سیاست کلی نظام

- فرمان همه پرسی

- فرماندهی کل نیروهای مسلح

- اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها

- نصب و عزل و قبول استعفای:

الف) فقهای شورای نگهبان
ب) عالی ترین مقام قوه قضاییه
ج) رئیس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران
د) رئیس ستاد مشترک
ه) فرمانده کل سپاه پاسداران انقلاب اسلامی
و) فرماندهان عالی نیروهای نظامی و انتظامی

- حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه

- حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام

- امضای حکم ریاست جمهوری پس از انتخاب مردم...

- عزل رئیس جمهور با در نظر گرفتن مصالح کشور پس از حکم دیوان عالی کشور به تخلف او از وظایف قانونی یا رای مجلس شورای اسلامی به عدم کفایت او

- عفو یا تخفیف مجازات محکومان در حدود موازین اسلامی پس از پیشنهاد رئیس قوه قضاییه
بر طبق این اصل، رهبر می تواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند.

گستره اقتدار رهبری و جایگاه ولایت مطلقه در قانون اساسی

چنان که ذکر شد، دو اصل ۵۷ و ۱۱۰ قانون اساسی مرتبط با اختیارات و گستره اقتدار رهبر در قانون اساسی است. اما آنچه در ابتدا از تعبیر «ولایت مطلقه» به ذهن می رسد این است که حدود اختیارات رهبر، مطلق است و این امر منحصر به ۱۱ مورد مذکور در اصل ۱۱۰ نیست. به هنگام بازنگری قانون اساسی هم این سوال مطرح بود که آیا آنچه در اصل ۱۱۰ آمده است دلالت بر حصر اختیارات می کند یا از باب نمونه و مثلا ذکر شده است (بحث حصری یا تمثیلی بودن اختیارات رهبری). در نهایت با پیشنهاد یکی از اعضا (آیت الله جنتی) و گنجاندن بند هشت، به صورت ظریفی میان اعتقاد به ولایت مطلقه و التزام به حصری بودن موارد شمارش شده در اصل ۱۱۰ جمع شد.

لذا در بازنگری قانون اساسی سال ۶۸، علاوه بر الحاق قید «مطلقه» به اصل ۵۷ قانون اساسی، بند هشت اصل ۱۱۰ نیز به اختیارات رهبری اضافه شد که متن آن چنین است: «حل معضلات نظام» که برای آن راه حل عادی اندیشیده نشده است در ردیف اختیارات مقام رهبری قرار دارد. تعبیر «مصلح نظام که از طرق عادی قابل حل نیست» علاوه بر معضلاتی که قانون به صراحت راه حل آن ها را بیان نکرده است معضلاتی را نیز شامل می شود که به ظاهر دارای راه حل قانونی هستند ولی قانون مزبور مشتمل بر مصالح عمومی نیست. همچنین این بند، معضلاتی را در بر می گیرد که راه حل قانونی آن ها به هر دلیلی موجب از بین رفتن مصالح بزرگ تری می شود زیرا در تمام این موارد عنوان «معضلی که از طریق عادی قابل حل نیست» صدق می کند.


بنابراین مراد از «طرق عادی» همان طرق قانونی مشتمل بر مصلحت است. بدین ترتیب بند هشت اصل ۱۱۰ با عموم و اطلاق خود، بیان کننده همان مفهوم ولایت مطلقه است زیرا ولی فقیه با وجود قانون مشتمل بر مصالح عمومی، موظف به رعایت آن است و فقط در صورت نبودن چنین قانونی است که می تواند با استفاده از ولایت مطلقه، خود به حل معضلات نظام و اداره امور عمومی بپردازد. پیش بینی راه برون رفت از معضلات احتمالی، نقطه قوت و امتیاز قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.

بدیهی است در یک نظام سیاسی ظهور برخی معضلات در اداره کشور غیرقابل پیش بینی است. به همین دلیل قانون گذار نمی توان راه برون رفت از آن را شناسایی و برای آن قانون مورد نیاز را وضع کند. از سوی دیگر یک نظام حقوقی کارآمد نباید نسبت به گره ها و بن بست های احتمالی در اداره امور کشور بی اعتنا باشد.

امام خمینی (ره) در سال های نخست پس از پیروزی انقلاب اسلامی به دلیل شرایط جنگ و بعضی مشکلات ناشی از التهاب های سیاسی، تصمیماتی اتخاذ کردند که بعضی، آن ها را مغایر قانون اساسی می دانستند. عدم پیش بینی راه برون رفت از معضلات احتمالی، نقطه ضعف متن اولیه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بود که در بازنگری قانون اساسی در سال ۶۸ بدین طریق برطرف شد و بنابراین روشن شد که مشروعیت اقدام های امام خمینی (ره) در موارد فوق، ناشی از حق شرعی و ولایت مطلقه الهی بوده است.

دیدگاه امام خمینی (ره) در این خصوص

ولایت فقیه در نظریه سیاسی امام خمینی (ره) از منزلتی بسیار برجسته و خاص برخوردار است آن چنان که ایشان حکم ارتداد را درباره انکار آگاهانه این اصل بیان کرده اند: «آقایان بعضی شان می گویند مسئله ولایت فقیه یک مسئله تشریفاتی باشد. مضایقه نداریم، اما اگر بخواهد ولی دخالت بکند در امور، نه. ما آن را قبول نداریم. حتما باید یک کسی از غرب بیاید دخالت بکند؟ ما قبول نداریم که یک کسی را که اسلام تعیین کرده، او دخالت بکند. اگر متوجه به لوازم این معنا باشد مرتد می شوند! لکن متوجه نیستند».

همچنین ایشان ولایت فقیه را ضامن مصونیت کشور، هدیه خداوند و بهترین اصل قانون اساسی دانسته اند: «بهترین اصل در اصول قانون اساسی، این اصل ولایت فقیه است».

برمبنای دیدگاه امام خمینی گستره اقتدار ولی فقیه همسان با پیامبر اکرم (ص) و امام معصوم (ع) است. به این ترتیب همان اختیاراتی که ایشان در مقام حاکم جامعه اسلامی از آن ها برخوردار بوده اند ولی فقیه نیز دارد: «در تمام مسائل مربوط به حکومت، همه آنچه که از اختیارات و وظایف پیامبر و امامان پس از او (که درود خداوند بر همگی آنان باد) محسوب می شود، در مورد فقهای عادل نیز معتبر است».

در نگاه حضرت امام (ره) «ولی» هرکه باشد (چه معصوم و چه فقیه) باید احکام و قوانین اسلام را به اجرا درآورد و از جهت انجام این وظیفه، تفاوتی میان معصوم و غیرمعصوم وجود ندارد: «حاکم اسلامی هر که باشد اجراکننده احکام شریعت و برپادارنده حدود و قوانین الهی و گیرنده مالیات های اسلامی و مصرف کننده آن در راه مصالح مسلمانان است».


لذا ایشان تصریح می کنند که ولایت فقیه، ولایت «فقه» است نه شخص «فقیه» چرا که فقیه در پی به اجرا درآوردن قوانین اسلام است و مداخله او در قدرت سیاسی، مقدمه ای برای انجام تکلیفی است که اسلام بر عهده اش نهاده است.

از همین روست که حضرت امام (ره) به صراحت بیان می کنند آنچه در قانون اساسی پیش از بازنگری درباره اختیار رهبری آمده اندکی از شئون ولی فقیه است: «این که در قانون اساسی یک مطلب بود، ولو به نظر من یک قدری ناقص است و روحانیت بیشتر از این در اسلام اختیارات دارد و آقایان برای اینکه خب دیگر خیلی با این روشن فکرها مخالفت نکنند، یک مقداری کوتاه آمدند. این که در قانون اساسی هست، این بعض شئون ولایت فقیه هست نه همه شئون ولایت فقیه...»

امام خمینی (ره) در موارد متعددی همچون در پاسخ به پرسش نمایندگان مجلس شورای اسلامی، در نامه به آیت الله خامنه ای، رئیس جمهور وقت، در نامه به قوه قضاییه و... نیز حیطه اختیارات ولی فقیه را فراتر از قانون اساسی و در عین حال تابع قوانین الهی و شرع مقدس اسلام بیان کرده اند.

دیدگاه آیت الله خامنه ای در این خصوص

حضرت آیت الله خامنه ای درخصوص رابطه ولایت مطلقه فقیه و قانون مندی، قانون اساسی را مبنای اداره کشور می دانند و در دو مقطع زمانی در این مورد اظهارنظر آشکاری انجام داده اند. آیت الله خامنه ای در شورای بازنگری قانون اساسی، در واکنش به مخالفان الحاق قید «مطلقه» به قانون اساسی اظهار داشته اند: «اعمال ولایت و اداره کشور به وسیله آن با یک سیستمی انجام می گیرد و آن سیستم قانون اساسی است. در مواردی که این سیستم با ضرورت ها برخورد می کند و کارایی ندارد، به کمک ولایت مطلقه گره موجود در اداره کشور باز می شود».

همچنین ایشان در واکنش به کسانی که ولی فقیه را «مطلق المنان» و حاکمیت او را «غیرقانون مند» نامیده اند اظهار داشته اند: «رهبری بایستی مو به مو قوانین را اجرا کند و به آن ها احترام بگذارد. منتها در مواردی اگر مسئولان و دست اندرکاران امور بخواهند قانونی را که معتبر است مو به مو اجرا کنند، دچار مشکل می شوند... قانون اساسی راه چاره ای را باز کرده و گفته [است] آنجایی که مسئولان امور در اجرای فلان قانون... دچار مضیقه می شوند و هیچ کاری نمی توانند بکنند... رهبری بررسی و دقت می کند و اگر احساس کرد که به ناگزیر باید این کار را بکند آن را انجام می دهد. جاهایی هم که به صورت معضل مهم کشوری است، به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع می شود. این معنای ولایت مطلقه است».

نتیجه گیری

جمع بندی اصول مربوط به رهبری در قانون اساسی بیانگر آن است که ساز و کار و شرایط اعمال ولایت مطلقه در قانون اساسی مربوط به بن بست های حقوقی و سیاسی است.


مطابق تحلیل حقوقی و برمبنای اندیشه های حضرت امام (ره) و مقام معظم رهبری، ولی فقیه در عین برخورداری از ولایت مطلقه وارد حیطه اختیار قوای سه گانه کشور و سایر نهادهای حکومتی نخواهدشد. او قانون اساسی را نقض نمی کند و اجازه نقض آن را به سایر مقام های سیاسی نیز نمی دهد. مقام رهبری در مواردی که نظام دچار معضلی شود و ضرورتی ایجاب کند که تصمیمی برخلاف سازوکار معمولی قانون اساسی اتخاذ شود، براساس حق شرعی و مجوز قانونی با بهره گیری از مشورت مجمع تشخیص مصلحت نظام راه حل مناسب را شناسایی خواهد کرد. تصمیم هایی که در این قبیل موارد از سوی مقام رهبری اتخاذ می شود، مشروعیت حقوقی خود را هم زمان از اصل ۵۷ و بند هشت اصل ۱۱۰ می شود.

بنابراین با توجه به این که اقدام برخلاف سازوکار قوانین در بن بست های حقوقی و سیاسی، ظرفیتی است که قانون اساسی برای رهبری ایجاد کرده است، «ولایت مطلقه» با قانون مندی مغایرتی ندارد.