شعبه دوم شورای نگهبان؟

اعتماد نوشت: اخیرا مجمع تشخیص مصلحت نظام در بررسی آیین‌نامه نظارتی این نهاد، مصوبه‌ای را گذرانده که بر مبنای آن، می‌توان گفت مجمع تبدیل به شورای نگهبان دوم خواهد شد؛ البته نه به لحاظ رد و تایید صلاحیت نامزد‌های انتخاباتی بلکه درباره لوایح و طرح‌هایی که در مجلس مورد بررسی قرار می‌گیرند.

در این مصوبه که منطبق بر ماده ۶ آیین‌نامه نظارت مجمع است، تاکید شده که «رییس مجلس موظف است پس از اعلام وصول لوایح و طرح‌ها در مجلس، نسخه‌ای از آن‌ها را برای رییس هیات‌عالی نظارت بر سیاست‌های کلی نظام ارسال کند تا از طریق دبیرخانه در اختیار اعضای هیات‌عالی و کمیسیون‌های مرتبط قرار گیرد».

به عبارت دیگر، طرح‌ها و لوایحی که در نخستین مرحله فقط اعلام وصول هم می‌شوند، باید به مجمع ارسال شود. طرح و لایحه پس از اعلام وصول توسط هیات‌رییسه به کمیسیون مربوطه ارجاع می‌شود و در آنجا آن کمیسیون اقدام به چکش‌کاری و تغییراتی در آن طرح یا لایحه می‌کند. پس از بررسی در کمیسیون، آن طرح یا لایحه، با توجه به قید فوریتی که اعلام وصول شده، در دستور کار قرار می‌گیرد.

وقتی نوبت صحن به آن طرح یا لایحه برسد، ابتدا کلیات آن پس از قرائت گزارش کمیسیون مربوطه و نطق موافقان و مخالفان، به رای گذاشته می‌شود؛ اگر رای بیاورد، مجلس طبق قید فوریت آن وارد جزییات و اگر رای نیاورد دوباره به کمیسیون مربوطه ارجاع می‌شود.

حالا با این اوصاف مجمع تشخیص مصلحت نظام طبق این مصوبه می‌خواهد پیش از آنکه طرح یا لایحه به صحن برسد و حتی قبل از کمیسیون تخصصی، آن را در اختیار گیرد. به مجمع، اما نگفته دریافت طرح یا لایحه خام از سوی اعضای هیات عالی و کمیسیون‌های مرتبط چه فایده‌ای دارد، چرا که بسیاری از طرح‌ها و لوایح پس از طی بررسی‌ها و چکش‌کاری در کمیسیون‌های مجلس و حتی صحن، دچار تغییرات زیادی می‌شوند که بعضا حتی به لحاظ محتوایی نیز متفاوت با آنچه می‌شود که در ابتدا بوده است.

خلاف اصل ۹۴

مجمع به همین بسنده نکرده و در قالب ماده ۷ تصویب کرده که «رییس مجلس شورای اسلامی نسخه‌ای از مصوبات مجلس را همزمان با ارسال به شورای نگهبان، برای رییس هیات‌عالی نظارت ارسال می‌کند. رییس هیات‌عالی نظارت مصوبه مذکور را به منظور بررسی مغایرت یا عدم انطباق با سیاست‌های کلی نظام از طریق دبیر مجمع به کمیسیون‌های تخصصی مجمع ارجاع داده تا در مدت تعیین‌شده اظهارنظر کنند».

به نظر می‌رسد این مصوبه مجمع، در تعارض با نصّ صریح اصل ۹۴ قانون اساسی باشد. طبق این اصل، تنها مرجعی که مجلس موظف است مصوباتش را برای تطبیق بر «شرع» و «قانون اساسی» ارسال کند، شورای نگهبان است: «کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ۱۰ روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدیدنظر به مجلس بازگرداند؛ در غیر این صورت مصوبه قابل اجراست.»

به عبارت دیگر مجمع مشخص نکرده که بر اساس کدام بند، ماده یا قانون، مصوبه‌ای فراتر از قانون اساسی تصویب کرده است؛ درحالی که قانون اساسی به عنوان مرجع و مادر قوانین به حساب می‌رود و هیچ شخص و نهاد و قانونی امکان نقض قانون اساسی را ندارند؛ واضح‌تر می‌شود اینکه فرد و نهاد و سازمان امکان نقض قانون اساسی را دارند، اما نباید امکان اجرا و بدعت نقض قانون اساسی را داشته باشند. رییس‌جمهوری طبق قانون و سوگندی که در مراسم تحلیف یاد می‌کند، وظیفه دارد پاسدار قانون اساسی و حقوق شهروندی مردم باشد که در این موارد وظیفه رییس‌جمهوری است که به نهاد، فرد یا سازمان ناقض، «تذکر قانون اساسی» بدهد.

خلاف اصل ۹۶

در ادامه ماده ۷ که مجمع تصویب کرده، آمده «هیات‌عالی نظارت اگر مصوبات نهایی مجلس را مغایر یا غیرمنطبق با سیاست‌های کلی تشخیص داد، موضوع توسط رییس هیات‌عالی نظارت به شورای نگهبان اعلام خواهد شد تا این شورا نسبت به اعلام مغایرت مصوبه مجلس با اصل ۱۱۰قانون اساسی اقدام کند».

این بخش از ماده ۷ نیز به نظر می‌رسد ناقض اصلا ۹۶ قانون اساسی باشد. قانون اساسی تنها مرجع تشخیص عدم مغایرت با «قانون اساسی» و «شرع» را شورای نگهبان اعلام کرده است: «تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فق‌های شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آن‌ها با قانون اساسی بر عهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان است».

تعریف وظایف جدید برای مجمع از سوی مجمع

همچنین بر اساس تبصره‌های ماده ۷ این آیین‌نامه «دبیر عنداللزوم می‌تواند مصوبات مذکور را به کمیته‌های تخصصی دبیرخانه مجمع نیز جهت بررسی ارجاع کند» و «هرگاه کمیسیون مجمع در موعد مقرر، نظر خود را به دبیرخانه هیات ارایه نکند، دبیر هیات عالی با دریافت نظر کمیته‌های تخصصی ذی‌ربط دبیرخانه، موضوع را به هیات عالی گزارش خواهد کرد».

در این بخش به نظر می‌رسد مجمع از حدود تعریف‌شده موجود در قانون، عبور کرده است. این قسمت مجلس را ملزم کرده تا «با اصلاح آیین‌نامه داخلی خود امکان اعمال ماده ۷ و اظهارنظر نماینده یا نمایندگان هیات‌عالی نظارت در کمیسیون‌ها و صحن مجلس را فراهم کند».

در اصل ۱۱۲ قانون اساسی وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام به صورت شفاف بیان شده است که در آن الزام مجلس به اصلاح آیین‌نامه داخلی خود دیده نمی‌شود؛ آن‌هم برای اعمال مواد دیگری که آن‌ها هم به نظر می‌رسد خلاف قانون اساسی باشند. این اصل قانون اساسی می‌گوید: «مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شورای نگهبان را تامین نکند و مشاوره در اموری که رهبری به آنان ارجاع می‌دهد و سایر وظایفی که در این قانون ذکر شده است به دستور رهبری تشکیل می‌شود». طبق این اصل، الزام و دستور به نهاد‌های دیگر جزو وظایف مجمع به شمار نمی‌رود.

مجمع یا شورا؟

بخش دیگری از این تبصره که از تصویب مجمع گذشته، می‌گوید: «مهلت اعلام نظر هیات‌عالی نظارت، ۱۰ روز از تاریخ وصول مصوبه مجلس است. در صورت ضرورت، این مهلت با هماهنگی شورای نگهبان قابل تمدید، تا حداکثر مهلت قانونی اظهارنظر آن شورا خواهد بود و در موارد ۲ و ۳ فوریتی، متناسب با مراتب فوریت اقدام خواهد شد».

ماده هشتم آیین‌نامه هیات‌عالی نظارت که تصویب شده، درباره تغییر قوانین موجود مغایر با سیاست‌ها ست که طبق آن «چنانچه هیات‌عالی نظارت، موردی از مغایرت یا عدم انطباق با سیاست‌های کلی نظام را در قوانین جاری احراز کند، توسط رییس هیات‌عالی به رییس مجلس شورای اسلامی، جهت اقدام مقتضی اعلام می‌شود».

مجمع تشخیص مصلحت نظام در این ماده‌هایی که از تصویب گذرانده مشخص نکرده که اگر نظر هیات‌عالی نظارت که خود محل مناقشه است، با نظر شورای نگهبان مغایرت داشته باشد، کدام‌یک باید ملاک قرار گیرند؟

سوال‌هایی از مجمع

از سوی دیگر مجمع مشخص نکرده که تصویب چنین اختیاراتی برای خود، بر اساس کدام بند و ماده و اصل قانونی بوده است. این موضوع که نماینده یا نمایندگان مجمع در صحن مجلس هنگام بررسی یک طرح یا لایحه اجازه اظهارنظر داشته باشند، یک بدعتی است که تاکنون وجود نداشته است و این بدعت می‌تواند جاده صاف‌کن برای بدعت‌های جدید و قانون‌گریزی‌های پس از آن شود. در زمان بررسی طرح یا لایحه، تنها موافقان، مخالفان، نماینده دستگاه ذی‌نفع یا نماینده دولت و سخنگوی کمیسیون مربوطه می‌توانند اظهارنظر کنند و قانون برای حضور و اظهارنظر نماینده یا نمایندگان مجمع، پیش‌بینی خاصی نکرده است.

به‌طوری که در آیین‌نامه داخلی مجلس آمده که «در مورد کلیات هر طرح یا لایحه، ابتدا سخنگوی کمیسیون اصلی حداکثر ده دقیقه گزارش می‌دهد، پس از آن حداکثر سه نفر مخالف و سه نفر موافق به ترتیب یک نفر مخالف و یک نفر موافق و سپس نماینده دولت و پس از آن سخنگوی کمیسیون هرکدام حداکثر پنج دقیقه صحبت می‌کنند» که طبق این ماده، نامی از مجمع تشخیص مصلحت نظام برده نشده است.

موضوع دیگر این است که تنها مرجع رسمی قانونگذاری در کشور، مجلس شورای اسلامی است و هیچ فرد، قوه یا نهادی حق دخالت در روند کاری مجلس را ندارد. طبق قانون، قوه مقننه باید مستقل باشد و به دور از دخالت سایر ازکان حاکمیتی؛ اما با این دخالت مشهود مجمع در الزام مجلس به اصلاح آیین‌نامه داخلی خود، مصداق نقض استقلال قوه مقننه بوده و اصل ۵۷ قانون اساسی مبنی بر تفکیک قوا را نقض می‌کند؛ کما اینکه مجمع در تعریف این اصل از قانون اساسی به عنوان یکی از قوا مطرح نشده است.

نکته دیگر این است که اگر چنین موضوعی عملی شود، نه‌تن‌ها بدعتی جدید در دور زدن قانون بنا نهاده شده که تبعات زیادی در پی خواهد داشت، بلکه فیلتر‌های مصوبات مجلس به جای شورای نگهبان به تنهایی، تبدیل به شورای نگهبان و مجمع می‌شود. شأن نزول تشکیل شورای نگهبان نظارت بر مصوبات مجلس بوده و اینکه مغایرت یا عدم مغایرت مصوبات قوه مقننه را با «شرع» و «قانون اساسی» بسنجد.

سیاست‌های کلی نظام هم، به طریق‌اولی ذیل قانون اساسی محسوب می‌شوند، چرا که این سیاست‌ها براساس قانون اساسی بوده و دور از آن نمی‌تواند و نباید باشد. به نظر می‌رسد این اقدام مجمع نمی‌تواند در چارچوب نقش نظارتی گنجانده شود، چرا که وقتی خواستار اظهارنظر نماینده این نهاد در جریان رسیدگی به طرح و لایحه در مجلس می‌شود، مشخص است که تنها به مشورت اکتفا نخواهد شد.

اما مهم‌تر از همه اینکه، هیچ بند و اصولی از قانون اساسی، شأن قانونگذاری را به مجمع تشخیص مصلحت نظام واگذار نکرده است که حالا بخواهد با قانونگذاری، بدعتی تازه در قانون بگذارد و شورای نگهبان دوم را ایجاد کند؛ همان یکی کافی است!