هشدار به دولت درباره پیش‌فروش اوراق نفتی

روزنامه شرق: اوراق پیش‌فروش نفت هیچ مزیتی نسبت به اوراق ریالی فعلی که توسط دولت در حال انتشار است، نخواهد داشت. زیرا انتشار اوراق پیش‌فروش نفت به دلیل وابستگی به نرخ ارز و قیمت نفت در تاریخ سررسید بازدهی بسیار بالایی خواهد داشت که این امر از یک سو تعهدات دولت را افزایش داده (موجب ناپایداری بسیار زیاد بدهی‌های دولت می‌شود) و از سوی دیگر موجب افزایش نرخ بهره در اقتصاد خواهد شد.

هرچند شرکت ملی نفت به دلیل بهره‌مندی از عواید حاصل از انتشار این اوراق (سهم ۱۴.۵درصدی) از این سیاست منتفع خواهد شد. به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی این سیاست در مقایسه با سیاست‌های در حال اجرای فعلی یعنی انتشار انواع اوراق مالی اسلامی (برمبنای مصوبه شورای هماهنگی اقتصادی) و همچنین فروش سهام دولت (در قالب صندوق‌های ETF و سایر روش‌ها) دارای آسیب‌های بسیار بیشتری است. همچنین قابل پیش‌بینی است که در زمان سررسید اوراق فشار عمومی برای ایجاد گشایش در فروش نفت افزایش خواهد یافت که این امر حاکمیت را از تصمیم‌گیری مستقل در سیاست خارجی خود بازخواهد داشت.

تبیین جزئیات پیشنهاد دولت درباره پیش‌فروش اوراق نفت

در این پیشنهاد دولت می‌تواند حدود ۲۰۰ میلیون بشکه نفت خام و میعانات گازی برای صادرات و ظرفیت‌های جدید پالایشگاهی با سررسید حداقل دو سال با دریافت ارزش ریالی در قالب اوراق (یا صندوق نفت)، پیش‌فروش کرده و منابع حاصل را بر اساس نسبت مقرر قانونی بین ذی‌نفعان (شرکت ملی نفت و خزانه دولت) تقسیم کند.

دارنده اوراق در سررسید می‌تواند نفت را دریافت کرده یا در صورت عدم تمایل به دریافت نفت با پرداخت کارمزدی، شرکت ملی نفت مکلف شده است نسبت به فروش نفت تعهدشده اقدام کند و اگر این امکان فراهم نبود دولت می‌تواند با فروش مجدد اوراق، منابع موردنیاز جهت بازپرداخت به خریداران اوراق را برابر با قیمت روز نفت و نرخ ارز زمان سررسید، تسویه کند. همچنین در صورت کاهش قیمت نفت یا ارز (نسبت به زمان انتشار اوراق)، دولت به میزان مبلغ پرداخت‌شده در زمان خرید به همراه سود سپرده بلندمدت به صورت ریالی به دارنده اوراق پرداخت خواهد کرد.

به زبان ساده، می‌توان گفت که این ایده به دنبال ارائه مجوز انتشار اوراقی با سررسید دو سال است که نرخ سودی معادل افزایش نرخ ارز و افزایش قیمت نفت خواهد داشت و حداقل نرخ سود بلندمدت بانکی نیز برای خریداران این اوراق تضمین می‌شود. در صورت گشایش در صادرات نفت یا افزایش ظرفیت پالایشگاهی کشور در دو سال آتی، این اوراق با تحویل نفت تسویه خواهد شد و در غیر این صورت، دولت متعهد شده است معادل ریالی ارزش روز نفت را به دارندگان اوراق پرداخت کند.

بخش اصلی کسری بودجه قابل ترمیم بوده و نیازی به ایجاد تعهدات جدید نیست

در نقد این پیشنهاد دولت مرکز پژوهش‌های مجلس تأکید کرد: ۱. پوشش کسری بودجه: یکی از ادله مطرح‌شده جهت توجیه پیش‌فروش نفت با استفاده از این اوراق، پوشش کسری بودجه است. بر مبنای رقم مورد نیاز ۱۲۵ هزار میلیارد تومان اعلام‌شده توسط سازمان برنامه و بودجه، در شش‌ماهه اول سال مجوز انتشار اوراق مازاد بر سقف قانون بودجه معادل حدود نیمی از این مبلغ به دولت داده شده است. همچنین با توجه به فروش سه صندوق‌ سرمایه‌گذاری قابل معامله در بورس (ETF) توسط دولت در سال جاری، به نظر می‌رسد حتی اگر اقدامات ایجادکننده درآمد پایدار توسط دولت دنبال نشود، بخش اصلی کسری بودجه دولت قابل ترمیم بوده و نیازی به ایجاد تعهدات جدید نیست (در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ منابع حاصل از واگذاری صندوق‌های ETF، شش‌هزارو ۷۰۰ میلیارد تومان در نظر گرفته شده است در حالی که ارزش صندوق‌های در نظر گرفته‌شده توسط دولت بسیار بیشتر از این مقدار است).

جلوگیری از افزایش نرخ بهره در بازار اوراق: یکی از نکات مطرح‌شده در توجیه این سیاست پیشنهادی، جلوگیری از افزایش نرخ بهره در بازار در اثر انتشار اوراق بدهی است. از ۱۳ خرداد تا ۱۴ مرداد سال ۱۳۹۹ و در مدت دو ماه در حراج‌های هفتگی اوراق بدهی، بالغ بر ۵۰ هزار میلیارد تومان اوراق دولتی به فروش رفته و دولت از این محل تأمین مالی کرده است. متوسط نرخ سود در نظر گرفته‌شده برای این اوراق نیز حداکثر ۲۰ درصد بوده است که در شرایط کنونی اقتصاد کشور نرخ پایینی به حساب می‌آید. این در حالی است که پیش‌بینی می‌شود سود اوراق پیش‌فروش نفت (به دلیل رشد احتمالی نرخ ارز و قیمت نفت) بسیار بیش از این باشد. لذا می‌توان گفت انتشار اوراق پیش‌فروش نفت نه تنها موجب کاهش نرخ در بازار اوراق نشده بلکه ظرفیت استفاده از این اوراق در نرخ‌های کنونی را در کل با مشکل مواجه خواهد کرد و نرخ سود اوراق را به کانال‌های بسیار بالاتری نیز منتقل می‌کند. هرچند می‌بایست با انجام اصلاحات اساسی و ایجاد درآمد پایدار از نیاز به انتشار حجم بالای اوراق برای جبران کسری بودجه اجتناب می‌شد ولی با فرض نبود سایر گزینه‌ها در صورتی که هدف سیاست‌گذار مدیریت نرخ سود باشد می‌توان با اتخاذ تدابیری که موجب ایجاد تقاضای مازاد در بازار اوراق شود از افزایش غیرمتعارف نرخ بهره جلوگیری کرد.

پایداری بدهی دولت: یکی از دلایلی که در توجیه روش اوراق پیش‌فروش نفت مطرح شده است بحث پایداری بدهی‌های دولت است. به‌این‌صورت که به منظور جلوگیری از افزایش بدهی‌های دولت بر اثر انتشار انواع اوراق مالی اسلامی فعلی و در نتیجه ناپایدارشدن بدهی‌های دولت، فروش اوراق مبتنی بر نفت پیشنهاد شده است. اما در واقع این سیاست پیشنهادی اثر بسیار مخربی بر پایداری بدهی‌های دولت به همراه خواهد داشت. ارزش روز اوراق پیش‌فروش ریالی نفت به دو عامل قیمت نفت، و نرخ ارز وابسته خواهد بود. از آنجایی که به دلیل شیوع ویروس کرونا در جهان و رکود اقتصادی حاصله، قیمت نفت در حال حاضر در سطح بسیار پایینی قرار دارد لذا پیش‌بینی افزایش قیمت نفت در تاریخ سررسید اوراق بسیار محتمل است. همچنین در صورت تداوم تحریم‌ها (که با توجه به شرایط موجود بسیار محتمل است) از محل افزایش احتمالی نرخ ارز نیز ارزش این اوراق فزاینده خواهد بود. در یک محاسبه ساده با فرض افزایش ۵۰درصدی قیمت نفت (از حدود ۴۰ به ۶۰ دلار) و تداوم رشد نرخ ارز به میزان یک سال گذشته، اوراق پیش‌فروش نفت در زمان سررسید، بازدهی حدود ۲۰۰ درصد خواهند داشت و نرخ هزینه دولت برای تأمین مالی بسیار بالا خواهد بود.

3برابرشدن تعهدات دولت برای اوراق پیش‌فروش نفت در 2 سال

مطابق با سناریوی توضیح داده‌شده در بالا تعهدات دولت برای اوراق پیش‌فروش نفت در دو سال حدود سه برابر خواهد شد. برای مثال با فروش اوراق پیش‌فروش به میزان صد هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۹، دولت در سال ۱۴۰۱ با حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان تعهد سررسیدشده مواجه خواهد شد.

هزینه‌های بالای تأمین مالی به این روش که در صورت تداوم روند فعلی بیشتر از نرخ تورم نیز خواهد بود، موجب خواهد شد که نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی(GDP) که به‌عنوان شاخصی از پایداری بدهی به آن اشاره می‌شود، به‌صورت شتابان افزایش یابد (در شرایط فعلی با وجود افزایش میزان انتشار اوراق با توجه به کمتربودن نرخ سود در مقایسه با تورم، این شاخص با سرعت کمتری در حال افزایش است)».

احتمال بالای Rollover شدن اوراق پیش‌فروش نفت

خطر کاهش شدید اعتبار دولت در صورت Rollover کردن اوراق نفت: از منظر اعتبار دولت ریسک نکول اوراق پیش‌فروش نفت برای دولت قابل توجه است. زیرا در صورت تداوم تحریم‌ها و عدم امکان صادرات یا افزایش ظرفیت پالایش نفت در دو سال آینده، در تاریخ سررسید نفت تحویلی برای خریداران اوراق هیچ کاربردی ندارد. لذا دولت خودش اوراق پیش‌فروش نفت را تسویه خواهد کرد. در صورتی که این تسویه از محل فروش اوراق پیش‌فروش نفت جدیدی انجام شود (به‌عبارتی Rollover کردن اوراق نفت)، بی‌اعتباری بسیار شدیدی برای دولت به دنبال خواهد داشت.
مختل‌شدن برنامه‌ریزی تولید نفت کشور
ایجاد اختلال در برنامه‌ریزی تولید نفت: علاوه بر موارد مذکور، پیشنهاد مطرح‌شده برنامه‌ریزی برای تولید و استخراج نفت را در حد یک‌میلیون بشکه نفت در روز با نوسان مواجه خواهد کرد و در زمان سررسید و بازه تعیین‌شده برای تحویل نفت، مشخص نیست که شرکت ملی نفت مکلف به عرضه این مقدار نفت است یا اینکه خریدار اقدام به دریافت فیزیکی نفت نخواهد کرد و شرکت ملی نفت باید با کاهش میزان استخراج نفت یا ایجاد امکان ذخیره‌سازی مبادرت به مدیریت این نوسانات کند.

افزایش وابستگی به نفت و آسیب‌پذیری در مقابل تحریم نفتی: این راهکار به علت پیش‌فروش نفت و استفاده از منابع آن در سال جاری از یک سو وابستگی به منابع حاصل از نفت را در سال جاری افزایش می‌دهد و از سوی دیگر وابستگی و آسیب‌پذیری کشور در مقابل تحریم‌های نفتی را در سال‌های سررسید این اوراق به‌شدت افزایش می‌دهد. برای مثال، در سال ۱۴۰۱ دولت مستقر از یک‌سو تأمین منابع لازم برای بودجه خود را در گرو صادرات نفت می‌بیند و از سوی دیگر خود را با تعهدات نفتی سررسیدشده‌ای معادل حدود یک‌میلیون بشکه در روز مواجه می‌بیند که راهکار تسویه آن فراهم‌شدن امکان صادرات نفت خواهد بود.

سلب صلاحیت‌های تقنینی و نظارتی مجلس: در صورت تصویب این طرح در شورای هماهنگی اقتصادی، به نظر می‌رسد همان مسیری که توسط دولت درباره قانون بودجه سال ۱۳۹۸ طی شد، در مورد قانون بودجه سال ۱۳۹۹ نیز در حال طی‌شدن است و دولت برای رفع چالش کسری بودجه خود، از مسیر شورای هماهنگی سران سه قوه وارد عمل شده و بودجه مصوب مجلس را اصلاح می‌کند. موضوعی که صلاحیت‌های قانونی مجلس در امر تصویب و نظارت بر بودجه را کاهش داده و مورد اعتراض بسیاری از نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی نیز قرار گرفته است.

پیامدهای سیاسی: وجود اوراق پیش‌فروش نفت در دست عموم مردم یا گروه‌های ذی‌نفع موجب می‌شود که مطالبه عمومی جهت برطرف‌شدن موانع و فراهم‌شدن امکان صادرات نفت در زمان سررسید اوراق گسترش یابد».